Depósito Legal: Nro. 2022-12228
1
Deuda Pública en Latinoamérica y propuestas del Banco Mundial
Jorge Luis Vargas Espinoza, Humberto Escudero Vásquez, Wily Leopoldo
Velásquez, Zulema Velásquez, Giovana Araseli Flores Turpo
Adaptado por: Ysaelen Odor Rossel
Compilador: Natalia Espinoza García
© Jorge Luis Vargas Espinoza, Humberto Escudero Vásquez, Wily
Leopoldo Velásquez Velásquez, Zulema Velásquez Velásquez, Giovana
Araseli Flores Turpo, 2022
Jefe de arte: Natalia Espinoza García
Diseño de cubierta: Juan Carlos Lázaro Guillermo
Ilustraciones: Juan Carlos Lázaro Guillermo
Editado por: Editorial Mar Caribe de Josefrank Pernalete Lugo
Jr. Leoncio Prado, 1355 – Magdalena del Mar, Lima-Perú
RUC: 15605646601
Libro electrónico disponible en http://editorialmarcaribe.es/?page_id=265
Primera edición – diciembre 2022
Formato: electrónico
ISBN: 978-612-49137-0-9
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2022-12228
2
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ................................................................................. 10
CAPITULO I ........................................................................................ 14
El INICIO UN POCO RESERVADO DE LA DEUDA EXTERNA DE
AMÉRICA LATINA. ............................................................................ 14
1.1 EL CURSO DEL FENÓMENO. ........................................................ 14
1.1.1 EL ORIGEN DE LA DEUDA .................................................. 15
Tabla 1.1. ......................................................................................... 21
Evolución de la deuda externa argentina y comparación entre los
vencimientos a menos de un año y las exportaciones totales (en millones
de dólares) ........................................................................................ 21
Tabla 1.2. ......................................................................................... 24
Evolución de la balanza comercial argentina y de ................................ 24
algunos servicios financieros (en millones de U$S) .............................. 24
1.2. PAGO DE LA DEUDA ................................................................... 26
Tabla 1.3 .......................................................................................... 35
Evolución de la deuda bruta y neta de la argentina ............................... 35
y carga financiera por intereses (en millones de dólares) ...................... 35
1.3 ASPECTOS CONTABLES Y PRINCIPALES TENDENCIAS. ............. 36
Figura 1.1 ......................................................................................... 37
América latina y el caribe: saldo de la deuda pública según cobertura
institucional, 1990-2003 .................................................................... 37
Tabla 1.4 .......................................................................................... 38
América Latina y el caribe: Deuda pública del gobierno central 1990-2003
........................................................................................................ 38
(Porcentajes de pib) a ......................................................................... 38
Tabla 1.5. ......................................................................................... 39
América latina y el caribe: deuda pública del sector público no financiero
1990-2003 (porcentaje de pib) A ............................................................ 39
3
CAPITULO II ...................................................................................... 40
LOS IMPACTOS ECONÓMICOS ........................................................... 40
2.1. IMPACTOS ECONÓMICOS DE LA PANDEMIA Y LOS RIESGOS
PARA LA RECUPERACIÓN. ................................................................ 40
2.1.1. INCREMENTO de las diferencias internas y entre países ....... 40
2.1.2 REACCIONES A CORTO PLAZO DE LOS GOBIERNOS
FRENTE A LA CRISIS. ........................................................................ 41
Figura 2.1. ........................................................................................ 42
Respuesta fiscal a la covid-19: Países seleccionados, por grupo de
ingresos ............................................................................................ 42
Figura 2.2. ........................................................................................ 43
Políticas fiscales, monetarias y para el sector financiero aplicadas en
respuesta a la crisis de la COVID19, por grupo de ingresos de los países
........................................................................................................ 43
2.1.3 Riesgos para la recuperación equitativa ................................... 44
Figura 2.3 ......................................................................................... 45
Riesgos de los balances interconectados. ............................................. 45
2.2 RIESGOS DE LOS BALANCES BANCARIOS: FOMENTAR LA
TRANSPARENCIA Y FACILITAR LA GESTIÓN DE LOS PRÉSTAMOS
PROBLEMÁTICOS ANTE EL CONTEXTO PANDEMIA. ........................ 46
Tabla 2.4 .......................................................................................... 48
Capacidad de los sistemas bancarios para absorber el aumento de los
préstamos dudosos, por grupo de ingresos de los países ....................... 48
2.2.1 OPTIMIZAR LA TRANSPARENCIA Y DISMINUIR LOS
INCENTIVOS QUE ALIENTAN MEDICIONES INCORRECTAS. ............ 49
2.2.2 CORREGIR LOS PRÉSTAMOS CON DIFICULTADES
MEDIANTE INTERVENCIONES RELGULATORIAS. ........................... 50
2.3 REDEFINICIÓN DE LA DEUDA DE LAS EMPRESAS Y LOS
HOGARES. .......................................................................................... 51
2.4 LOS PRÉSTAMOS DURANTE LA RECUPERACIÓN Y
POSTERIORMENTE. ............................................................................ 51
Figura 2.5 ......................................................................................... 52
4
Tendencias trimestrales de las condiciones crediticias, por grupo de
ingresos de los países, 2018-2021. ..................................................... 52
2.5 LA IMPORTANCIA DE LOS NUEVOS DATOS PARA MEJORAR LA
VISIBILIDAD Y LAS FORMAS DE RECURSO. ..................................... 54
2.6 LA GESTIÓN DEL RIESGO CREDITICIO, GARANTÍAS DE
CRÉDITO. ........................................................................................... 55
2.7 POLÍTICAS DESTINADAS A FOMENTAR LA INNOVACIÓN
SEGURA. ............................................................................................ 56
CAPITULO III ..................................................................................... 57
CONTEXTO ECONÓMICO ................................................................... 57
3.1 ACCIONES DEL BANCO MUNDIAL. .............................................. 57
3.2 APOYAR EL CRECIMIENTO INCLUSIVO BANCO MUNDIAL. ....... 58
3.2.1 INVERTIR EN CAPITAL HUMANO. ............................................ 58
Tabla 3.1 .......................................................................................... 58
Compromisos y desembolsos para la Región 2020-2022 ........................ 58
(En millones de USD) ........................................................................ 58
3.2.2. PROMOVIENDO UNA RECUPERACIÓN VERDE Y SOSTENIBLE
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. ...................................................... 59
3.2.3 APOYANDO LOS OBJETIVOS DE DESARRO DE LOS PAÍSES. .... 60
Figura 3.1 ......................................................................................... 60
Financiamiento del BIRF Y DE LA AIF, por Sector, 2022. ................... 60
(Porcentaje del total de USD 10.400 millones) .................................... 60
Tabla 3.2 .......................................................................................... 62
Reseña de América Latina y el Caribe ................................................. 62
3.3 GESTIONAR LA DEUDA PÚBLICA. ............................................... 63
Figura 3.2. ........................................................................................ 63
Deuda bruta de la administración pública como porcentaje del PIB, por
grupo de ingresos de los países (2010-20) .......................................... 63
3.3.1. GESTIONAR LA DEUDA PÚBLICA PARA PODER DESTINAR
RECURSOS A LA RECUPERACIÓN. .................................................... 64
5
3.3.2 SOLUCIONAR EL SOBREENDEUNDAMIENTO ....................... 66
Tabla 3.3 .......................................................................................... 67
Reestructuración de la deuda pública y tiempo que duró el
incumplimiento, países seleccionados, 1975-2000 ................................ 67
3.3.3 MEJORAR LA TRANSPARENCIA Y LA COORDINACIÓN Y
AUMENTAR LOS INGRESOS. ............................................................. 68
CAPÍTULO IV ..................................................................................... 70
DEUDA PÚBLICA Y ESPACIO FISCAL EN AMÉRICA LATINA Y EL
CARIBE. ............................................................................................. 70
4.1 DEUDA PÚBLICA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE, EN
PERSPECTIVA. ................................................................................... 70
Figura 4.1. ........................................................................................ 70
América Latina a: Deuda pública externa e interna con respecto ........... 70
al producto interno bruto, 1970-2014 b c ............................................. 70
Figura 4.2 ......................................................................................... 77
América Latina, países seleccionados: deuda pública externa e interna,
1990-2014. ........................................................................................ 77
(Porcentaje del PIB) .......................................................................... 77
Figura 4.3 ......................................................................................... 78
América Latina (19 países): deuda pública con respecto al PIB, por
países, 2000 y 2014 ........................................................................... 78
(En porcentajes) ................................................................................ 78
Figura 4.4 ......................................................................................... 79
América Latina (19 países): composición de la deuda pública, por países,
2014 ................................................................................................. 79
Figura 4.5 ......................................................................................... 80
El Caribe (13 países): deuda pública con respecto al PIB, 2000-2014 .... 80
(En porcentajes) ............................................................................ 80
Figura 4.6 ......................................................................................... 81
El Caribe (13 países): deuda pública con respecto al PIB, por países, 2000
y 2014 .............................................................................................. 81
6
(En porcentajes) ............................................................................ 81
4.2 CERRAR LA BRECHA FISCAL BANCO MUNDIAL ......................... 82
CAPITULO V ....................................................................................... 85
EL SISTEMA DE LA RECAUDACIÓN Y LA SOLUCIÓN A LAS
BRECHAS. .......................................................................................... 85
5.1 INCREMENTAR LOS IMPUESTOS LEGISLADOS ........................... 85
Figura 5.1 ......................................................................................... 86
Recaudación del IVA ......................................................................... 86
Figura 5.2 ......................................................................................... 87
Recaudación del IRPF ........................................................................ 87
Figura 5.3 ......................................................................................... 88
Recaudación del Impuesto de Sociedades. ........................................... 88
5.2 ¿SUBIR O NO SUBIR? LOS IMPUESTOS EN AMÉRICA LATINA .... 89
Figura 5.4 ......................................................................................... 91
La tasa tributaria inicial es importante para determinar el efecto
depresivo sobre el crecimiento de elevar el IVA .................................. 91
Mapa 5.1 ........................................................................................... 92
Hay espacio para aumentar el IVA en los países de ALC con tasas
iniciales bajas para este impuesto ....................................................... 92
Figura 5.5 ......................................................................................... 92
Ingresos fiscales (como porcentaje del PIB) ........................................ 92
5.3 Impacto potencial de un aumento en el IRPF ..................................... 93
Tabla 5.1 .......................................................................................... 95
Estadísticas simples de la AMIITR a través de una muestra conjunta por
región/año para Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y
Estados Unidos.................................................................................. 95
Figura 5.6 ......................................................................................... 99
Respuesta a nivel país del ingreso antes de impuestos ante un shock en la
AMIITR exógeno e imprevisto, neto de impuestos, provocado únicamente
por cambios en los impuestos legislados ............................................. 99
7
Mapa 5.2 ......................................................................................... 100
Proporción que representa el 10 por ciento superior de los contribuyentes,
por región de cada país .................................................................... 100
Mapa 5.3 ......................................................................................... 101
Proporción que representa el 10 por ciento superior de los contribuyentes,
por región de cada país (sigue) ......................................................... 101
Figura 5.7 ....................................................................................... 102
Cambios en las variables de los márgenes extensivo e intensivo del
mercado laboral a un año de un aumento de uno por ciento en la AMIITR
neto de impuestos ............................................................................ 102
Tabla 5.8 ........................................................................................ 103
Respuesta a nivel país de la recaudación del IRPF ante un cambio
exógeno e imprevisto de la AMIITR ................................................. 103
5.4 IMPUESTOS SOBRE LA RENTA DE SOCIEDADES: TASAS
IMPOSITIVAS ELEVADAS, CUMPLIMIENTO MODERADO. .............. 103
Figura 5.9 ....................................................................................... 104
Tasa estándar del impuesto sobre la renta de sociedades, por región del
mundo y país de ALC ...................................................................... 104
Figura 5.10 ..................................................................................... 106
Muchos países de ALC suelen recaudar menos (como porcentaje del PIB)
que otros países para el mismo nivel de carga tributaria ..................... 106
Figura 5.11 ..................................................................................... 107
Muchos países de ALC suelen mostrar niveles más altos de informalidad
que otros países para el mismo nivel de carga tributaria ..................... 107
Figura 5.12 ..................................................................................... 109
Gasto público en los mercados emergentes. ....................................... 109
5.5 REDUCIR LA INVERSIÓN PÚBLICA: UNA SOLUCIÓN RÁPIDA CON
REPERCUSIONES DRÁSTICAS Y DURADERAS SOBRE EL
CRECIMIENTO. ................................................................................. 109
Figura 5.13 ..................................................................................... 110
Inversión pública en todos los países en desarrollo. ........................... 110
Figura 5.14 ..................................................................................... 112
8
Multiplicdores de la Inversión Pública. ............................................. 112
Mapa 5.3 ......................................................................................... 113
Estimaciones de los multiplicadores de la inversión pública en todo el
mundo ............................................................................................ 113
Mapa 5.4 ......................................................................................... 114
Evolución a lo largo de 50 años de los multiplicadores de la inversión
pública en las provincias argentinas .................................................. 114
5.1.1 REDUCIR LAS TRANSFERENCIAS A LAS PERSONAS MÁS
VULNERABLES. ............................................................................... 114
Mapa 5.5 ......................................................................................... 115
Existencia de mecanismos automáticos de indexación basados en precios
alrededor del mundo, circa 2019 ....................................................... 115
Figura 5.15 ..................................................................................... 116
Porcentaje de individuos que viven al día en los países industrializados y
emergentes (porcentaje de la población) ............................................ 116
5.1.2 REDUCIR EL DESPERDICIO Y LA INEFICIENCIA: ¿UNA FORMA
“GRATUITA” DE RESTAURAR LA CONFIANZA PÚBLICA? .............. 116
Figura 5.16 ..................................................................................... 117
Costo del despilfarro e ineficiencias en el gasto público de ALC como
porcentaje del PIB y del gasto del sector público ............................... 117
Figura 5.17 ..................................................................................... 118
Costo del despilfarro e ineficiencias en el gasto público de ALC como
porcentaje del PIB y del gasto del sector público ............................... 118
Figura 5.18 ..................................................................................... 119
Costo del despilfarro e ineficiencias en el gasto público de ALC, como
porcentaje de los déficits fiscales generales en 2021 .......................... 119
Figura 5.19 ..................................................................................... 119
Rendimiento del Gasto Público bajo diferentes niveles de eficiencia. .. 119
Figura 5.20 ..................................................................................... 121
Determinantes y consecuencias de un nivel alto de despilfarro e
ineficiencia en el sector público ....................................................... 121
9
Figura 5.21 ..................................................................................... 122
Confianza de las personas en el gobierno, por región ......................... 122
BIBLIOGRAFIA ................................................................................. 124
BIOGRAFÍA DE LOS AUTORES…………………………………………….127
10
INTRODUCCIÓN
Entre 1998 y 2002, que se ha caracterizado como la "media década
perdida", la deuda pública aumentó significativamente en varios países de
América Latina. En promedio, la participación de la deuda pública del
gobierno aumentó en 35,7%-50.5% del PIB al mismo tiempo que se revirtió
el ciclo macroeconómico, excluyendo a Nicaragua. La situación ilustra la
vulnerabilidad recurrente de las finanzas públicas latinoamericanas: cuando
los flujos de capital caen abruptamente, la necesidad del sector público se
contrae. Además del default de Argentina y la reestructuración de la deuda
pública externa de Uruguay, muchos otros países latinoamericanos han
tenido serios problemas de liquidez en estos años, sin emisión de bonos
gubernamentales durante la mayor parte de 2002.
¿Era posible prever esta situación? Probablemente sí, porque las
finanzas públicas se volvieron muy vulnerables a la situación por la
combinación de una gran deuda externa de corto plazo y tipos de cambio
fijos o sobrevaluados. Sin duda, la evaluación de la sostenibilidad de la
deuda no puede desligarse de la capacidad de generación de divisas del país
y de la racionalidad de los regímenes cambiarios vigentes.
Aunque muchos países hicieron esfuerzos significativos para reducir
la deuda a principios de la década de 1990, una combinación de altas tasas
de interés (principalmente debido a la inestabilidad del mercado crediticio y
el sesgo procíclico en las instituciones de crédito), la evaluación del riesgo
país y la apreciación del tipo de cambio en los casos en que los cambios en
la deuda significa un componente externo importante, y las recesiones
económicas tuvieron consecuencias devastadoras para las finanzas públicas.
En varios países, el presupuesto fiscal está atrapado en la dinámica
explosiva del crecimiento de la deuda, un proceso similar a una bola de
nieve, en el que el servicio de la deuda suele consumir una parte cada vez
mayor de los ingresos financieros públicos. El lento crecimiento económico
y el debilitamiento de las principales monedas nacionales debido a la deuda
dolarizada han jugado un papel dominante en las crisis recientes. Gran parte
11
de esta bola de nieve proviene del llamado "pecado original"1, definido
como la incapacidad de un país en desarrollo para endeudarse en el exterior
en su propia moneda o para endeudarse a largo plazo incluso en los
mercados internos. Los mercados financieros imperfectos se caracterizan
por vulnerabilidades estructurales resultantes de las diferencias de moneda
(cuando los proyectos que producen recursos en moneda nacional se
financian en moneda extranjera) y el descalce de plazos (cuando los
proyectos de largo plazo se financian con préstamos de corto plazo).
El “pecado original” explica así el “miedo a volar” que era un
comportamiento típico de las autoridades en la década de 1990 (Calvo y
Reinhart, 2002). Sin embargo, la volatilidad del tipo de cambio era
inevitable y provoca fuertes efectos riqueza cuando existen diferencias de
moneda entre activos y pasivos, aumentando el riesgo de incumplimiento
del sector público y limitando seriamente la efectividad de la política
monetaria (Céspedes, Chang y Velasco, 2004).
Si bien la relación deuda pública total/PIB, un indicador estándar de
la solvencia a largo plazo del sector público, es relativamente más baja en
América Latina2, los problemas de liquidez a corto plazo que tanto daño
causan a América Latina pueden socavar la credibilidad de los países.
Estudios recientes atribuyen este contraste al bajo nivel y alta volatilidad
de los ingresos del sector público, la debilidad de los sistemas financieros
domésticos y la mediocre calidad de las instituciones financieras.
A la luz de los acontecimientos recientes, el FMI (Fondo Monetario
Internacional) ha colocado el tema de la sostenibilidad de la deuda en el
centro de sus preocupaciones y ha elaborado varios documentos al respecto
(véase, por ejemplo, el World Economic Outlook de septiembre de 2003).
La controvertida conclusión de algunos de estos y otros documentos es que,
para asegurar la sostenibilidad, la deuda pública de los países en desarrollo
no debe superar los 25% y 30% del PIB3. Si ese fuera el límite, la mayoría
de los países latinoamericanos entrarían en la dudosa categoría.
"insostenibles", por lo que deberían generar un importante superávit
1 La expresión fue utilizada por primera vez por Eichengreen y Haussman (1999).
2 El promedio de la deuda pública, según estimaciones del FMI (véase World Economic
Outlook, septiembre 2003), alcanza casi 70% de PIB pa ra los países emergentes de Asia,
90% de PIB para los países emergent es de África y del Medio Oriente, y 55% de PIB
para los paíse s en transición
3 Varios artículos recientes llegan a conclusiones similares; véa se, por e jemplo,
Reinhart, Rogoff y Sav astano (2003), Gold stein (2003).
12
primario en los próximos años para cubrir el exceso de deuda pública. Los
estudios realizados para cada país son mucho más cuidadosos, porque
enfatizan problemas más bien estructurales al evaluar la sostenibilidad de la
deuda pública. Como enfatiza Ter-Minassian (2004), la sostenibilidad es de
naturaleza probabilística, ya que la dinámica de la deuda pública depende
de eventos financieros y macroeconómicos inciertos. Los modelos pueden
mostrar los límites superiores probables del crecimiento de la deuda, pero
no pueden mostrar qué deuda es demasiado alta. Este enfoque mucho más
flexible permite evitar conclusiones generales sobre el nivel óptimo de
deuda pública.
Por otra parte, diseccionar los efectos del COVID-19 en general es
deprimente. Una mirada más cercana a la prestigiosa revista médica The
Lancet reveló que el exceso de mortalidad promedio de ALC durante la
pandemia fue uno de los más altos del mundo. Con 25 muertes por cada 100
000 personas, esto es el doble del promedio mundial superado solo por
Europa Central y Asia Central (Exceso de mortalidad por covid-19
colaboradores, 2022).
De manera similar, las estimaciones de los sistemas regionales de
salud varían desde muy precisos en Costa Rica y Chile hasta una
subestimación diez veces mayor en Venezuela, Bolivia, El Salvador y
Nicaragua. Los errores tienden a aumentar con la mortalidad y, por lo tanto,
son posibles indicadores indirectos de la calidad de la gestión de crisis. Si
bien la recuperación llevó la tasa de pobreza prácticamente a los niveles
previos a la pandemia, pasando del 30 % en 2021 al 28,5 % en 2022, los
efectos estructurales de la pandemia sobre la pobreza y la desigualdad son
severos y en gran medida no abordados.
Hasta ahora, alrededor de 170 millones de estudiantes en la región se
han perdido el aprendizaje presencial durante aproximadamente la mitad del
día que normalmente lo harían, lo que podría resultar en una caída del 10
por ciento en sus ingresos de por vida. (Banco Mundial, UNICEF y
UNESCO, 2022). Además, estos costos no se distribuyen equitativamente,
sino que recaen sobre quienes no tienen acceso a conexiones digitales, lo
que podría exacerbar las desigualdades existentes en las próximas décadas.
Se cree que la escasez de alimentos durante la pandemia ha obstaculizado el
crecimiento de los niños, en particular en los hogares sin acceso a
transferencias de alimentos o ayuda alimentaria en especie. En general, las
vacunas también se han reducido drásticamente, dejando a la población
vulnerable a enfermedades que antes estaban bajo control.
13
Se requieren medidas de mediano plazo para mitigar estas pérdidas,
pero más profundamente, la crisis educativa enfatiza la necesidad de
corregir las disfunciones de largo plazo que afectan a los sistemas de
educación pública de la región. En general, el empleo parece haber vuelto a
los niveles previos a la pandemia y no ha habido un aumento sostenido de la
informalidad, incluso entre las mujeres, o el subempleo. Este futuro
relativamente favorable puede enmascarar una dinámica más desfavorable,
considerando, por ejemplo, el fuerte aumento de los flujos migratorios en la
región y hacia la frontera americana.
14
CAPITULO I
EL INICIO UN POCO RESERVADO DE LA DEUDA
EXTERNA DE AMÉRICA LATINA.
1.1 EL CURSO DEL FENÓMENO.
Abordar el tema de la deuda externa de los países latinoamericanos es
un problema casi inagotable. Está indisolublemente ligado al desarrollo y
características del sistema financiero internacional y especialmente a las
decisiones del sistema bancario durante el auge financiero internacional.
También se refiere a las percepciones de los gobiernos en el mundo y
grupos privilegiados sobre las oportunidades y riesgos de los mercados
internacionales.
La crisis de la deuda aún requiere una explicación de las causas que
llevaron su aparición y posteriores consecuencias. Finalmente, el pago de
los enormes pasivos acumulados plantea interrogantes que van desde el
equilibrio de los mercados internacionales de capital hasta las
circunstancias de la distribución del ingreso entre los países deudores.
En otras palabras, el tema de la deuda no puede desligarse de los
fenómenos políticos y sociales, los cuales, junto con los fenómenos
económicos, forman un conjunto separado de fuerzas e intereses que no
siempre aparecen en las explicaciones más intencionadas, y los aspectos
formales del caso. Abordar el tema como un todo está más allá del alcance
de esta obra y más allá de las limitaciones del autor.
Pero la imposibilidad de la omisión obliga a elegir algunos temas y
organizar la presentación para causar inquietud en el lector; aún a este
precio, omitiendo algunos aspectos importantes y presentando el resto de
forma resumida, se trata de trazar el curso de un fenómeno que aún no ha
agotado sus consecuencias y no ha sido tratado por el análisis teórico.
Intentamos presentar el problema de la deuda desde la perspectiva del
deudor y de una manera inusual, organizando la presentación en torno a tres
ejes: el origen de la deuda, la crisis provocada por su demanda de pago, y
las condiciones sociopolíticas resultantes.
15
1.1.1 EL ORIGEN DE LA DEUDA
Los países latinoamericanos han jugado tradicionalmente el papel de
deudores en el sistema financiero internacional. Además, varios de ellos se
independizaron en el siglo pasado y al mismo tiempo solicitaron préstamos
en el mercado británico. La relación financiera con el mercado británico en
ese momento aseguró el acceso a financiamiento para diversas actividades
específicas. Incluidos los militares allanando el camino para el
reconocimiento del nuevo estado por parte de un poder hegemónico que
presumiblemente estaría interesado en controlarlo más adelante.
Ese vínculo de diplomacia y finanzas dio sus frutos en términos de
reconocimiento político Gran Bretaña reconoció a casi todos los nuevos
países latinoamericanos en la década de 1820, aunque fue muy costoso en
términos reales y conllevaron largos intereses: El primero fue Argentina, el
préstamo no pudo ser devuelto por décadas y provocó varias fricciones
entre Buenos Aires y Londres que continuó durante todo el siglo XIX
porque acababa de pagar al final de este.
También en esta posibilidad, hay combinaciones económicas y
políticas en el proceso de deuda, y en este contexto, su "solución" parece
deberse a un período de décadas. Sin embargo, es conveniente anticipar que
es difícil encontrar otro momento en la historia de países latinoamericanos
donde la deuda y su servicio representaron una dimensión tan grande en
comparación con los indicadores actuales de forma independiente.
Esta deuda presenta un aspecto cualitativamente diferente a la
anterior y su formación combina las consecuencias de expectativas
optimistas en los años 70 y cambios inesperados en el contexto financiero
internacional en los años 80. El problema surge de la convergencia de dos
factores: la dimensión que alcanza el saldo de la deuda acumulada y el
efecto de las altas tasas de interés vigentes en el mercado internacional
sobre la obligación de pago anual.
Ambos fenómenos tienen orígenes diferentes y ocurrieron en
momentos distintos. La deuda externa creció de manera intensa,
especialmente en valor nominal en la década del 70. Durante este período, a
los gobiernos latinoamericanos les resultó fácil tomar dinero que veían
desde hacía mucho tiempo.
16
En la práctica, el flujo de recursos financieros se congeló durante la
crisis internacional, la Segunda Guerra Mundial y la inmediata postguerra.
Inmediatamente después de la década del 50, se inició un ligero aumento de
la oferta monetaria de la periferia, proveniente casi exclusivamente de los
bancos oficiales centrales, además de las instituciones internacionales
creadas para tal efecto.
Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y otros similares.
Desde principios de los años setenta, la situación cambia inesperadamente.
La abundancia de capital líquido en los mercados financieros
internacionales posibilita una oferta cualitativa y cuantitativamente
diferente a la anterior; no es posible entrar en este amplio tema analizando
las razones de esta enorme liquidez, pero conviene recordar que tiene su
origen, por un lado, en el reciclaje de los excedentes ocupados por los
países productores de petróleo.
A partir de los nuevos precios establecidos en 1974 y, por otra parte,
multiplicados por el dinero producido por la actividad de los bancos que
operan en el mercado del eurodólar. Es decir, algunos de estos fondos
respondieron a ahorros reales en algunas partes de la economía
internacional, mientras que otros eran más bien el resultado del dinero
emitido por los bancos; ambos tipos de fondos ahorros reales y dinero
creado por crédito se sumaron a la oferta crediticia de los países
periféricos.
Por supuesto, los bancos no querían dar los préstamos a todos los
países; generalmente eligieron países en desarrollo, que incluían la mayoría
de los países de América Latina. En cambio, los países más pobres un grupo
cada vez más conocido como el cuarto mundo encontraron casi imposible
financiarse en los mercados bancarios privados.
Esta tendencia fue confirmada por instituciones públicas
internacionales de crédito y contratos de los países industrializados más
grandes. Estas organizaciones recomendaron que los países en desarrollo de
nivel medio obtuvieran préstamos de bancos internacionales privados, lo
que liberaría fondos públicos para los prestatarios más pobres del planeta.
Algunas organizaciones internacionales definieron una regla de
elegibilidad de préstamo que se definía como un cierto ingreso promedio en
17
cada país, lanzando así un sistema que separaba a los prestamistas del tercer
mundo, los mercados privados y los que solo pudieron obtener fondos en el
sector público.
Es interesante destacar, que el proceso no fue espontáneo y no fue
igual para todos. Aunque algunos países tuvieron que financiarse a través
de bancos privados, los cuales estaban dispuestos a invertir sus crecientes
excedentes de efectivo, algunos países no tuvieron más remedio que confiar
en la ayuda de organizaciones públicas.
Un tratamiento diferente tuvo un resultado notable después de la
crisis del endeudamiento: los primeros podían tener grandes deudas en
"condiciones de mercado", que incluían altas tasas de interés y cargos por
cobranza tardía, mientras que estos últimos constituían la mayoría de las
obligaciones de préstamos "baratos" con las tasas de interés más favorables
y obligaciones a largo plazo para liquidar sus deudas.
La situación de uno y otro no se debe a las diferentes políticas de los
prestamistas, sino a las limitaciones objetivas de los mercados
internacionales, frente a las cuales las acciones específicas de gobiernos e
instituciones fortalecieron el interés de los banqueros privados del país. Sin
embargo, el proceso transcurrió sin problemas en la década de 1980.
Puede decirse que la principal preocupación, al menos en apariencia,
era la inversión de esos fondos más que las posibilidades futuras de obtener
sus frutos. De hecho, la mayoría de los países latinoamericanos recibieron
los reembolsos solicitados a los pocos días, y la experiencia de Argentina
registró casos en los que se emitieron de inmediato en respuesta a una
simple llamada telefónica desde Buenos Aires.
Los prestamistas parecían pensar que los países menos desarrollados
eran buenos clientes para sus negocios financieros más allá de su capacidad
objetiva de pago; con base en las estadísticas, podemos confirmar que los
últimos fueron en su mayoría tan o más difíciles que los actuales, aunque el
éxito de los estudios no se vio obstaculizado por ese aspecto. El ejemplo
brasileño es el contraste más importante, aunque no el único, entre facilidad
de crédito y dificultad de pago.
Después del primer shock petrolero, el sector externo de la economía
brasileña enfrentó grandes desequilibrios. Todas las evaluaciones del futuro
18
de la balanza comercial de Brasil, desde 1974, han indicado claramente que
el país no podrá cumplir con sus obligaciones externas; esto no impidió que
siguiera siendo uno de los clientes privilegiados del sistema financiero
internacional durante la próxima década.
Está claro que los cálculos financieros tradicionales que se aplican a
todas las empresas que solicitan préstamos fueron rechazados cuando se
aprobaron préstamos a los países. Esta tendencia fue confirmada por A.
Krieger Izquierda, ex ministro de economía argentino, quien también fue
vicepresidente del Banco Mundial en los años 70; quien señaló que los
bancos prestan más atención a la investidura del ministro de Economía y la
confianza que crea su política que a los hechos específicos cuando otorgan
préstamos. Los bancos cambiaron sus condiciones de préstamo basándose en
la imagen de que "Por la soberanía de los países no pueden quebrar".
En lugar de comprobar si los flujos económicos de los países
solicitantes del préstamo permiten su recuperación futura, como en el caso
de los préstamos corporativos, prevaleció más la experiencia del ministro
de finanzas que la estabilidad política de varios gobiernos ya sean
democráticos o militares dictatoriales, e incluso preferían estas últimas y en
el "futuro prometedor" economías incapaces de resolver sus problemas
exteriores.
Por ejemplo, el caso de Brasil y la diversificación industrial de la
producción, combatiendo la inflación y otras variables similares, pero casi
sin mencionar que sus proyecciones no sectoriales indicaban la posibilidad
del déficits de muy largo plazo que impedirían el repago de los préstamos a
menos que se reciban nuevos créditos en la fecha de pago.
Esta situación no causó preocupación para los prestamistas ni para los
beneficiarios. Los primeros estaban más motivados por la inversión de
excedentes que por la "cautela" de los prestatarios, y preferían consolarse
con las prometedoras perspectivas de los países privilegiados del tercer
mundo. Estos, a su vez, estaban más satisfechos con la facilidad de obtener
dinero que con la dificultad de pago, le dijeron repetidamente que tomaran
el dinero para asegurarse de que el próximo proceso de desapalancamiento
dejaría espacio para que refinanciara la cancelación de los pasivos
existentes. Un alto funcionario brasileño comentó sobre algunas críticas de
que la estrategia oficial de la deuda era administrarla bien. Se entiende
bien: de "administración" y no de “pago"; es decir, administrar el flujo de
19
caja para resolver los problemas del presente, dejando el “pago” para el
futuro y por lo tanto para otro gobierno y otro respectivo funcionario.
Esta afirmación expresa quizás el indicador más claro de la confianza
de todos los actores en una continua "circulación" interminable de puntos
tan favorables a quienes tenían exceso de dinero prestado como a los que
estaban dispuestos a aceptarlo. Esta confianza no impidió que los banqueros
siguieran ciertos estándares de seguridad aceptados por los asegurados,
cuyas peligrosas consecuencias se sentirán después del estallido de la
crisis.
Los bancos recibieron depósitos a corto plazo y por lo tanto tuvieron
que prestar por períodos similares para evitar el riesgo de que sus activos y
pasivos no coincidieran en caso de eventos inesperados, esta política va en
contra de los requerimientos de países endeudados, que solicitaron
préstamos a mediano o largo plazo; por lo que, para evitar roces, se acordó
-más o menos implícitamente- que se renovarían tantas veces como fuera
necesario.
Era sólo un espejismo contable para tapar posibles desajustes
bancarios y así lo aceptaron los deudores, aunque el tiempo retratará sus
inconvenientes. Es importante señalar que la contabilidad no se
correspondía con la realidad porque no se cumplió el plazo o no participó ni
siquiera en la hipótesis más optimista. Por ejemplo, en la tabla 1.1 se
registra la evolución de la deuda de Argentina por capital cada año según
los pasivos registrados al cierre del año anterior frente a las exportaciones
anuales.
Puede observarse que las obligaciones de capital incluidas en cada
período fueron, desde 1979, superiores al valor total de las respectivas
exportaciones; en el año del período anterior 1973-1978. El fenómeno se
agrava cuando se incluyen los pagos de intereses, y más aún cuando se
compara la balanza comercial en vez de exportaciones totales.
Esto no impidió que los acreedores hicieran los préstamos. Los
pasivos de corto plazo (menos de un año) representaron el 0-50% de los
pasivos externos de Argentina durante todo el período, principalmente
debido a la reacción de los bancos privados. La disposición de los
acreedores a imponer bonos a corto plazo, que enmascaraba la realidad del
problema de la deuda, no parecía ser reconocida por los mercados globales.
20
Cada año, nuevos bancos se sumaron al proceso de prestar a países
"privilegiados" a través de esa peculiar práctica institucional de "seguir al
líder”; más y más bancos medianos se han unido a sindicatos que se han
formado para prestar dinero, creyendo que los gerentes saben lo que están
haciendo. La "mente de rebaño" mencionada en varios estudios sobre este
tema ha permitido que el dinero fluya hacia instituciones financieras
privadas con los nombres más famosos del mercado mundial, asumiendo que
el negocio es negocio de todos. Las dificultades no aparecieron porque de
hecho el proceso de refinanciación no introdujo serias deficiencias hasta el
fatídico año 1982, cuando estalló la crisis.
Desde entonces, un cambio en la actitud de los acreedores ha ejercido
una presión adicional sobre los países endeudados de que no hay forma de
cumplir con estas obligaciones de acuerdo con los términos de su firma. Lo
que se rompió fue el acuerdo implícito de que el refinanciamiento
continuaría indefinidamente; Esta división se debe a los cambios en el
desarrollo y situación del sistema financiero mundial, pero eso no lo hace
menos importante o peligroso para los deudores e incluso acreedores. El
sistema de crédito a corto plazo abrió el factor aleatorio al interés a largo
plazo. Esto se ajustó por las condiciones de mercado en el momento en que
cada refinanciamiento se acordó como variable independiente. A
continuación, la tabla 1.1.
21
Tabla 1.1.
Evolución de la deuda externa argentina y comparación entre los vencimientos a menos
de un año y las exportaciones totales (en mi llones de dólares)
Fuente: Caravelle, (2018).
Bajo estas condiciones, el sistema permitía a los bancos eliminar el
riesgo de cambios en las tasas de interés ya que habían ocurrido desde 1980
porque las tasas de interés eran nominalmente bajas, y generalmente
negativas en términos reales. El cambio de política monetaria
estadounidense en el último trimestre de 1979 y su rápido y poderoso efecto
sobre las tasas de interés destruyeron las expectativas creadas en la fase
anterior. Desde entonces, las tasas de interés han sido altas en valor
nominal y muy altas en valor real.
En rigor, el endeudamiento en el mundo idílico de los 70 representó
mucho más que una solución del sector externo de los países que lo
solicitaron. Al mismo tiempo, le ofreció la oportunidad de recibir un
subsidio oculto por la diferencia entre la tasa de interés y la inflación
mundial. En efecto, la persistencia de los tipos de interés negativos nos
22
permitía suponer que la deuda se "liquidaría", en efecto, con el tiempo,
reduciendo e incluso eliminando el costo de cancelarla en algún momento.
Esto tampoco fue un problema para los bancos, porque su negocio
era averiguar la diferencia entre las tasas activas y pasivas, por lo que
también tuvieron que consolarse con la tendencia a la baja en el valor real
de los bancos y su propiedad histórica. Este proceso terminó a fines de
1979. El cambio en la política monetaria de EE. UU. después de que
Volcker asumiera el cargo de la todopoderosa Reserva Federal hizo que las
tasas de interés nominales y reales aumentaran drásticamente, con
importantes implicaciones para los bancos centrales internacionales, la
economía y especialmente sobre el estado del país deudor.
Las expectativas creadas en el período anterior se extinguieron por
unas consolidaciones de las tasas de interés, tanto nominales como reales,
las más altas conocidas desde poco antes de la crisis de 1929. Este
fenómeno resultó decisivo. Disminuyó la maniobra de deudores, porque
posteriormente aumentó la deuda externa por devengo de intereses
capitalizados más que de solicitudes de crédito adicional.
El ejemplo argentino es paradigmático. La balanza comercial del país
es positiva y ha crecido de forma neutral desde 1981. Sin embargo, la
deuda nominal aumentó de 27.000 millones de USD a fines de 1980 a casi
millones de USD a fines de 1984 (La tabla 2.1 muestra la evolución de
algunas balanzas de pagos). Es decir, la deuda casi se duplicó en cuatro
años, a pesar de que se realizaron pagos importantes a acreedores (3.000-
4.000 millones de euros en 1983-1984).
El mismo cuadro muestra que los intereses acumulados sobre la
deuda cayeron de poco menos de $1,200 millones en 1979 a casi $5,000,
millones tres años después y han ido aumentando desde entonces. Y es
posible que las estimaciones contables de las que provienen estos datos
(Banco Central de la República Argentina) no reflejen toda la magnitud del
fenómeno, porque se tienen en cuenta ciertos costos ocultos de la
refinanciación, como los spreads. . . y cargos, que son en última instancia
mecanismos que incrementan los intereses devengados por el deudor.
En resumen, la experiencia argentina muestra que la deuda se puede
duplicar en pocos años sin "dinero nuevo" para prestar a los países; los
23
llamados fondos "frescos" de los bancos son simplemente préstamos
destinados a compensar intereses acumulados y capitalizarlos, pero no
préstamos adicionales para fortalecer la balanza de pagos local.
Así, alrededor de la mitad de la deuda actual no corresponde al dinero
recibido; es simplemente una capitalización de interés muy alto debido a los
cambios en la política monetaria de EE. UU. Ahora es necesario explicar la
importante razón de la mitad original de la deuda, que no debe pasarse por
alto. El aumento de las tasas de interés afectó principalmente a empresarios
que viven en países con deudas.
Los mercados financieros de los países desarrollados ofrecían
rendimientos tan altos que creaban un tirón casi irresistible. Exactamente el
mismo efecto de atracción afectó a los comerciantes europeos -cuyo capital
se trasladó rápidamente a los Estados Unidos- pero con una diferencia: la
falta de divisas extranjeras en los países latinoamericanos dificultó el
movimiento de capital. Entonces el proceso de endeudamiento recibió un
impulso objetivo, cuyos resultados no se pueden ocultar.
De una forma u otra, los gobiernos latinoamericanos han tendido a
implementar políticas diseñadas para proporcionar a los grupos locales
privilegiados moneda que de otro modo no podrían obtener debido a
problemas tradicionales de las fronteras externas. Las divisas podían ser
captadas por recursos de deuda externa, mientras que su salida de las
economías se facilitaba por la desregulación monetaria.
En cada caso se aplicaron medidas diferentes, pero los resultados
fueron similares, mostrando claramente la dirección de las presiones
sociales: salidas de capital ascendieron a aproximadamente 12.000 millones
de dólares en Argentina, en 1980-1981,15.000 millones de dólares en
México en 1981-82 y 14,000 millones en Venezuela en 1982. Este fenómeno
era bastante común, pero no abarcó a todos los países; en algunos países,
como Brasil, donde hubo un proceso intensivo de inversión productiva, y
donde la regulación monetaria tenía una larga tradición de estrangulación
externa de la economía, las salidas de capital fueron mucho menores que las
ya mencionadas.
En el extranjero el monto de los depósitos registrados de América
Latina plantea dos de los argumentos más comunes en relación con el tema
de la deuda de los países latinoamericanos que se endeudaron.
24
Tabla 1.2.
Evolución de la balanza comerc ial argentina y de
alguno s servicios financiero s (en millones de U$S)
Los valores entre paréntesis indican cifras nega tivas para el país.
La columna de « errores y omisiones » refleja en parte fuga de capitales
no registrada.
Los valores para 1984 a 1986 son estimaciones preliminares.
Mientras deja escapar el capital local a los mercados financieros del
Norte, lo que mostraría los "errores políticos" cometidos. El segundo, más
práctico, piensa en soluciones; Si los gobiernos ofrecieran garantías y
condiciones de mercado "razonables", esos capitales serían devueltos para
solucionar los problemas de la deuda. La realidad no es la misma que la
hipótesis antes mencionada: la salida de esos capitales es una de las razones
de la deuda actual, porque no se fue por "errores" político-económicos sino
por una fuerte presión interna, iniciado en la atracción que ofrecen los
mercados financieros internacionales. La facilidad para obtener un
préstamo permitió la plena circulación del dinero en esta etapa: los bancos
25
prestaban a los gobiernos, que lo vendían libremente a los agentes locales,
quienes a su vez lo invertían en bancos internacionales.
Al final del ciclo, desencadenado por los fenómenos de 1980, había
depósitos de deuda nacional y privados en moneda extranjera. La
conclusión obvia es que la deuda no puede separarse de las salidas de
capital. No se trata de dos fenómenos distintos, sino de dos procesos
íntimamente relacionados; gran parte del origen de la deuda proviene del
deseo de los sectores privilegiados de América Latina de conseguir las
divisas que querían invertir en el exterior, así como de mantener la juerga
de compras de cosas nuevas.
El consumo provisto por los centros industriales, que provocó, por
ejemplo, la enorme expansión de los negocios en Miami y otras ciudades
asociadas al movimiento de personas de otros continentes. Sin embargo, el
pago de la deuda es en cierta medida un sistema que redistribuye los
recursos locales. Un país debe recaudar impuestos de todos los ciudadanos
para cumplir con sus obligaciones en el exterior, pero parte de esos pagos
van a agentes locales que son acreedores externos, aunque vivan en el país
del deudor porque poseen bonos o depósitos en los bancos que insisten en
cobrar intereses para repartir algunos entre sus clientes.
El tema es demasiado extenso, pero merece ser mencionado, porque
ayuda a comprender tanto la actitud política hacia la deuda como las
decisiones de la mayoría de los gobiernos latinoamericanos. Casi todos
reclaman la deuda y al mismo tiempo intentan pagarla, porque no pueden
sino reconocer las reglas del juego financiero internacional sin enfrentarse
a los grupos sociales internos que se benefician del proceso.
Por supuesto, este aspecto, sobre el cual solo se puede decir aquí,
también depende de cómo se atribuyó al dinero en cuestión en cada país.
Por ejemplo, en Brasil, la deuda es vista como una carga económica, pero se
compensa con una gran cantidad de equipos de producción instalados en el
país; no todo fue especulación. En Argentina, en cambio, donde el 60% de
la deuda acumulada en 1981 corresponde a la fuga de capitales privados, la
sociedad percibe esa carga como "ilegítima" según el foro de partidos
radicales del período de la campaña electoral. Hay grupos políticos y
sociales que exigen comodidad y tienen que pagarla por las razones
mencionadas y que tratan de ocultar el verdadero fenómeno y presionar al
gobierno para que acepte la situación heredada.
26
En otros países de la región, dependiendo de cómo se usaron las
divisas prestadas, se observan actitudes políticas y en las redes sociales que
se ubican en puntos intermedios de esta región. Sin embargo, los orígenes
de la deuda no son suficientes para explicar las respuestas locales, porque
se combinan con otros fenómenos relacionados con la carga de la deuda y
las posibilidades reales de pago, por esta razón se estudian los siguientes
temas:
1.2. PAGO DE LA DEUDA
A fines de 1982, la situación de la deuda cambió radicalmente.
Luego de la crisis mexicana, se inició el proceso de cancelación de
préstamos otorgados por la banca y los diferentes ajustes de los países
deudores. Ha llegado el momento, hasta ahora no planificado, de pagar. El
origen de la crisis sigue siendo tema de debate entre los economistas; hace
mucho tiempo y su aparición fue sólo cuestión de tiempo debido a las
nuevas tasas de interés en el mercado que multiplicaron fuertemente el
monto del pasivo. La crisis estuvo a punto de comenzar en 1981, cuando
Polonia no cumplió con sus obligaciones, sino que se ocultaron las
declaraciones optimistas de los representantes financieros internacionales.
La crisis estuvo a punto de estallar nuevamente en abril de 1982, por
la guerra entre Argentina y Gran Bretaña por las Islas de las Malvinas. El
proceso no tardó mucho en conducir a una situación que habría reproducido
el fenómeno petrolero de 1974. De la misma manera que la Guerra de Iom
Kippur pareció desencadenar el aumento del precio del petróleo cuando era
estrictamente un problema de la economía internacional y especialmente de
la industria petrolera, la guerra de las Malvinas estuvo al borde de otro
conflicto militar a la crisis de la deuda.
Posterior a estos eventos, no pasó mucho tiempo antes de que hubiera
una respuesta sobre las decisiones que el gobierno mexicano se vio obligado
a tomar. Desde este "choque" ha quedado claro para todos que la fase del
crédito simple ha terminado y ha comenzado el período de ajuste. La crisis
permitió levantar el velo de un fenómeno entonces prácticamente ignorado:
la deuda era una obligación de pago que no se podía cobrar, pero sí exigir.
27
Llegó este momento y fue necesario pasar de la "gestión de la deuda" a su
pago. Desde entonces, los cambios en las condiciones del sistema financiero
internacional han desafiado seriamente las economías de los países
relevantes.
Desde 1980, el espectacular crecimiento de la deuda con tipos de
interés se puede atribuir a un par de indicadores. La relación de la deuda
externa con el producto interno bruto de toda la economía latinoamericana
pasó de 27% en 1980 a 39% cuatro años después; este aumento se produjo a
pesar de que la balanza comercial de la región fue positiva durante el
período y permitió que parte de las obligaciones de pago salieran.
La relación deuda-producto de Argentina saltó significativamente de
33 a 60 por ciento entre 1980 y 1984. El desarrollo del interés de los
acreedores extranjeros en relación con el PIB es un indicador más efectivo
de la carga de la deuda en la nueva situación. En América Latina en su
conjunto, estos costos aumentaron del 2,2 por ciento del PIB en 1978 al 5
por ciento en 1984. En el caso de Argentina, esta misma relación saltó del 1
al 8 por ciento. Una comparación de costos financieros y de producción
para cada uno de los países refleja el verdadero costo de la deuda para cada
una de las economías.
Las cifras citadas muestran, por ejemplo, que Argentina debería
destinar el 8% de su producto interno exclusivamente para el pago de
intereses de la deuda; es claro que esta relación refleja los costos
económicos y sociales que se deben considerar al analizar el problema. Las
estimaciones basadas en la imagen de pago más común oscurecen esta
relación. Miden la disponibilidad de moneda en cada país superponiendo
relaciones reales (comerciales) y monetarias con extraños, ignorando las
transferencias de riqueza causadas por el pago de intereses la naturaleza
esencial de la deuda.
También esconden una perspectiva estructural y de largo plazo. De
hecho, cada año Argentina tendría que exportar sus productos para pagar
sólo los intereses, manteniendo su deuda de capital al mismo nivel que
ahora; es claro que, en ausencia de cambios futuros, ese deber significaría
una transferencia continua de riqueza en el tiempo. Con la excepción de
Brasil, casi ningún país logró pagar los intereses de la deuda total con el
exterior en un año.
28
En general, la parte impagada de los intereses que se acumulan sobre
el importe anterior de la deuda se capitaliza, aumentando anualmente el
valor de los pagos de intereses (independientemente del cambio en el tipo
de interés nominal) y el cargo en el número de economías endeudadas. Las
estimaciones de 1984 muestran que países latinoamericanos tenían una
balanza comercial positiva de 39.000 millones de euros para pagar una
obligación financiera; en el mismo año, sin embargo, la deuda total pasó de
USD 351.000 millones a USD 367.000 millones4.
La producción total del continente aumentó un 2,6% en 1984,
mientras que la deuda aumentó un 5,6%; esta mayor incidencia se dio a
pesar de que se enviaron al exterior bienes por un valor del 4% del PBI. Los
años 1985 y 1986 no fueron experiencias muy diferentes. La balanza
comercial de América Latina en el primero de esos dos años fue de 33.000,
millones de dólares, convirtiendo al continente en un verdadero exportador
de excedentes, es decir, de capital, al resto del mundo.
El saldo en 1986 fue de 18.000 millones de dólares, pero esa
disminución se debió a una caída en los precios de exportación, lo que
provocó una nueva disminución en los ingresos regionales. Al mismo
tiempo, la deuda acumulada aumentó hasta alcanzar los 382 mil millones de
dólares a fines de 1986. Argentina tiene la misma tendencia en las
condiciones más sensibles de su economía. Este país pagó al exterior 5- 6
% de su producto interno bruto, deuda que se incrementó por altas
diferencias y multas coercitivas.
El enfoque de la balanza de pagos muestra que América Latina
permanece desequilibrada por medidas reales, por otro lado, muestran una
gran transferencia de riqueza de países endeudados a países extranjeros.
Estos países hambrientos de capital prefieren dar a recibir. Y bajo
condiciones donde la acumulación de deuda combinada con altas tasas de
interés requiere transferencias aún mayores para equilibrar la balanza de
pagos. Para cumplir con las obligaciones financieras, los países endeudados
deben utilizar un aumento en sus exportaciones.
4 Para simp lificar la presentación, compar amos exclusivamente l a balanza comer cial con
pagos de intereses y el saldo de la deuda. Esto excluye otro s flujos de divisas
importante s para la formación de la imagen de p ago, por ejem plo, inversiones
extranjeras, transferencias de ganancias netas al exterior, servicios, derechos de
lic enci a, etc. evaluar de manera realista.
29
Esta es la única manera de obtener las divisas necesarias luego de
cerrar la posibilidad de crédito externo y apuntar ideas, ignorando otros
factores colaterales como las inversiones extranjeras y el resultado de la
balanza de servicios; así, la primera limitación al pago de intereses de la
deuda proviene de los resultados de la balanza comercial.
Reestructuración económica de los países latinoamericanos. Para
simplificar la presentación, la balanza comercial se compara exclusivamente
con los pagos de intereses y el saldo de la deuda. Esto excluye otros flujos
de divisas, como inversiones extranjeras, remesas de utilidades netas al
exterior, servicios, regalías, entre otros, determinar en la formación de la
balanza de pagos, pero no permite evaluar con realismo la especial
importancia de la deuda.
El fenómeno puede continuar de tal manera que cada país logre
producir más bienes exportables y encuentre la forma de colocarlos en el
mercado mundial; el éxito de esta política permitirá trasladar al exterior
activo más que en la actualidad. La reestructuración de estas economías
facilitará la obtención de divisas para el pago, pero no resolverá el
problema de la salida de riqueza, tan necesaria en toda sociedad
latinoamericana.
El ajuste de la economía tiene lugar en paralelo. Uno es pagar más
divisas; la segunda provoca una redistribución de rentas internas, que
incluye la transferencia de dichos bienes. La deuda externa en este punto se
convierte en un problema de la economía interna, que requiere la solución
de mecanismos de redistribución y la creación de aquellos sectores
económicos y sociales que soportan los costos de los pagos externos.
Actualmente, existen básicamente dos mecanismos de redistribución:
el sector público y la inflación. Veamos ambos por separado. La deuda ha
sido nacionalizada en la mayoría de los países latinoamericanos; el sector
público asumió las responsabilidades del sector privado de formas
diferentes. La nacionalización de la deuda, que los acreedores exigían como
segunda garantía de sus operaciones, hizo del pago de intereses un gasto
público, financiado como todos los demás por los impuestos aplicables en
cada país. Este proceso permite abordar la distribución de los costos del
servicio de la deuda de la misma manera que otros gastos del sector
público. Sin embargo, contiene una carga adicional al presupuesto, lo que
dificulta equilibrar los ingresos y gastos del Estado.
30
Los pagos de intereses reales de Argentina durante los últimos años
constituyeron aproximadamente una cuarta parte de los ingresos tributarios
recaudados en el país. El impacto de un gasto inesperado de esta magnitud
en 1983 no puede compensarse con una reducción correspondiente en otros
gastos. En consecuencia, los gastos aumentan y el déficit de las finanzas
públicas se financia con la emisión de moneda. Así, se crea un elemento
inflacionario, que actúa como otro medio de distribución del ingreso, el
cual es necesario para cubrir los costos del servicio de la deuda.
La inflación cambia los precios relativos internos, desplazando los
ingresos de unos sectores a otros y, en última instancia, liberando riqueza
para transferirla al extranjero. Por lo tanto, durante la década de los 80, la
inflación se aceleró en todos los países latinoamericanos, coincidiendo con
el inicio del pago de intereses de la deuda. Aparte de las diferencias entre
países, que dependen de la organización de cada economía, la generalidad
del fenómeno permite suponer que el endeudamiento es la causa de los
aumentos acelerados de precios.
La inflación es impulsada por el déficit de las finanzas públicas, pero
cabe mencionar una razón más estructural. La exportación de bienes sin
compensación provoca un desequilibrio en el mercado local de bienes, lo
que afecta los precios. En condiciones normales, la oferta y la demanda
están en equilibrio porque el volumen total de bienes y servicios que ofrece
cada economía nacional es proporcional a los ingresos que reciben los
empresarios, en cambio, si los bienes se envían al exterior para el servicio
de la deuda , hay productores que no pueden encontrar bienes o servicios
similares para comprar.
De esta forma, las transacciones externas afectan el mercado interno.
La exportación de bienes se compensó con las cuentas de intereses
acumulados en la balanza de pagos; en la economía real no se paga
compensación. El productor de estos bienes recibe ingresos en moneda
local, lo que se refleja en un exceso de demanda, porque no hay
importaciones correspondientes y surgen presiones inflacionarias. Este
fenómeno ha recibido poca atención teórica a pesar de que tiene supuestos
diferentes. Fue notado en Alemania después de la Primera Guerra Mundial,
31
cuando el pago de las reparaciones de guerra colocó una carga similar en
países como la deuda actual contraída con países.
Su influencia ayudó a producir la famosa hiperinflación de 1922-
1923, que tuvo un efecto perjudicial en la economía alemana, pero que
finalmente llevó a los Aliados a creer que debían encontrar una manera de
cobrar reparaciones que beneficiaran a todos.
El Plan Dawes de 1924 refinanció la deuda de Alemania para que el
país pudiera pagar a largo plazo sin poner en peligro su equilibrio interno.
Pueden nombrarse otros predecesores similares. Varios países
latinoamericanos experimentaron un fenómeno inflacionario provocado por
el movimiento repentino y masivo de mercancías al exterior durante la
segunda guerra mundial; exportó a Gran Bretaña durante este período sin
compensación real y dio como resultado procesos inflacionarios que,
especialmente en el caso de Argentina y Brasil, fueron finalmente
permanentes.
El ajuste económico debe encontrar la manera de viabilizar la
transferencia de riqueza al exterior sin afectar la estabilidad de precios.
Este problema, al menos hasta ahora, ha demostrado ser tan difícil como
resolver que la asignación de costos de los países de América Latina paga a
sus acreedores en medio de la inflación, que formalmente resulta de los
déficits del sector público y es estructuralmente causada por los
desequilibrios en el mercado interno de bienes y servicios.
Las propuestas ortodoxas ignoran este aspecto fundamental y se
limitan a las propuestas de ajuste presupuestario, que son consideradas la
única causa del mal. Este tipo de análisis tiene implicaciones políticas
porque atribuye toda la culpa de los desequilibrios a las políticas de los
gobiernos de los países endeudados y oculta los efectos directos de los
pagos de la deuda que están fuera de su control a procesos inflacionarios
que, especialmente en el caso de Argentina y Brasil, fueron finalmente
permanentes. El ajuste económico debe encontrar la manera de viabilizar la
transferencia de riqueza al exterior sin afectar la estabilidad de precios.
Este problema, al menos hasta ahora, ha demostrado ser tan difícil de
resolver que la asignación de costos.
Los países de América Latina pagan a sus acreedores en medio de la
inflación, que formalmente resulta de los déficits del sector público y es
estructuralmente causada por los desequilibrios en el mercado interno de
bienes y servicios. Las propuestas ortodoxas ignoran este aspecto
32
fundamental y se limitan a las propuestas de ajuste presupuestario, que son
consideradas la única causa del mal. Este tipo de análisis tiene
implicaciones políticas porque atribuye toda la culpa de los desequilibrios a
las políticas de los gobiernos de los países endeudados y oculta los efectos
directos de los pagos de la deuda que están fuera de su control.
En el otro lado del espectro, la elección de ubicaciones es muy
amplia. Están desde los que aceptan pagar la deuda, pero pretenden gravar a
su costa a los sectores privilegiados, hasta los que claramente se proponen
aplazar los pagos. Esta discusión tiende a sofocar la presión del sistema
financiero internacional, que empuja la balanza en una sola dirección. En
resumen, los acreedores han concluido que el refinanciamiento de la deuda -
el refinanciamiento permanente anterior solo puede hacerse con la
condición de que el país involucrado realice un acuerdo con el Fondo
Monetario Internacional.
Esta posición el apoyo político y financiero es muy fuerte y los
esfuerzos de alrededor de países para evitarlo fueron en vano; acreedores -
bancos privados de países desarrollados y organismos oficiales y
multilaterales ofrecen un acuerdo con el FMI como condición previa para
nuevas negociaciones. Claramente, este requisito otorga al FMI, y por
supuesto a sus componentes indirectos, un gran poder de negociación.
Teniendo en cuenta su papel central en la situación, los países
endeudados deben acordar sus recomendaciones de política para recibir el
refinanciamiento solicitado; las negociaciones se limitan a los aspectos
secundarios o formales de la economía de cada país, porque la Fundación
insiste en seguir un plan que, a falta del mejor término, llamamos
"ortodoxo". La creciente presencia de funcionarios del Fondo en la
economía de cada país refleja el hecho de que las políticas económicas se
deciden desde el exterior.
La política económica de cada país está intervenida por defecto, en
base a "falsas líneas" provocadas por los respectivos gobiernos, que deben
ser resueltas por la actitud vigilante de los representantes de los acreedores.
La imagen pone en la realidad y ofrece argumentos a los acreedores. Hay un
sentimiento general en los círculos financieros internacionales de que al
pedir prestado a los gobiernos nacionales "hacemos poco" para resolver
nuestros problemas; las variables más citadas son la inflación y los
33
desequilibrios de la balanza de pagos, cuyas causas estructurales se
discuten en este texto. Así, se justifican propuestas ortodoxas y de control
externo. La pérdida de autonomía nacional provocada por estas políticas es
un hecho. Aparece así un problema político y otro económico-social. La
presencia de la Fundación define el debate interno de cada país a favor de
políticas que beneficien a los grupos privilegiados locales; el objetivo de
estas propuestas es agilizar al máximo los pagos al exterior, cobrando al
mismo tiempo sus costes para sectores asalariados y de bajos ingresos. Una
gran cantidad de literatura describe las consecuencias de las políticas
implementadas por el FMI y no deja comentarios al respecto.
Lo más importante es que su presencia determina los resultados del
debate y orienta la política económica en un solo sentido, los gobiernos de
las naciones obligadas a implementarla no siempre la quieren. Tratamos de
explicar que el problema de la deuda tiene un carácter estructural. La
combinación de sus proporciones con las altas tasas de interés
características de esta fase de la economía mundial genera un cambio de
ingresos con características sin precedentes; esta transferencia es una de las
causas de los déficit presupuestario, inflación y redistribución negativa del
ingreso en cada país endeudado.
Frente a esto, las estrategias basadas en modelos del FMI apuntan al
equilibrio monetario-financiero, desconociendo el desarrollo real de cada
economía; están en camino a la "balanza" de pagos, un equilibrio que solo
puede lograrse bajo estas condiciones mediante transferencias masivas de
riqueza al extranjero, y el "equilibrio" presupuestario, posible solo
mediante el recorte de otros ingresos en formas sin precedentes, gastos del
sector público para reponer la demanda de pagos realizados en el exterior.
No es coincidencia que estas políticas solo hayan logrado aumentar
los pagos de intereses, pero no abordar otros desequilibrios. Al mismo
tiempo, la presión del FMI impone una carga casi insoportable a la política
económica de los países deudores. Si su implementación no resuelve los
problemas urgentes de los sectores productivos de estos países, la tendencia
es hacia un enfrentamiento entre países endeudados y acreedores en su
conjunto, lo que puede afectar a sectores más amplios que la economía.
Ningún análisis económico puede determinar el límite de los
esfuerzos aceptables de la sociedad para alcanzar determinados objetivos.
La experiencia de los últimos años en América Latina muestra que los
salarios reales pueden caer más de lo que se sospechaba, que la sociedad
puede tolerar una dosis de inflación mucho superior a la habitual, que el
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proceso de desarrollo puede retrasarse más o menos por mucho tiempo el
momento en que los recursos pasan de la inversión al pago de la deuda. Esta
experiencia lleva a algunos a solicitar la misma estrategia; más de lo mismo
finalmente resuelve los problemas. Pero las sociedades no siempre
reaccionan de la misma manera, y el hecho de que hayan ocurrido
reacciones más fuertes no excluye la posibilidad de que estas ocurran fuera
de la voluntad de ciertos actores. La deuda no es sólo contraída por el
endeudamiento de los gobiernos nacionales.
La comprensión de este proceso varía de un país a otro, pero hay
casos en los que se acumula una creciente insatisfacción con el costo de la
deuda debido a la "ilegalidad". Los hechos posteriores añaden nuevos
motivos de preocupación. Un sentimiento generalizado de que los mercados
internacionales no pueden controlar la evolución de las tasas de interés -
aunque sea un factor determinante del costo de la deuda; comprensión del
fracaso de las políticas ortodoxas basadas en resultados macroeconómicos
socialmente reconocidos; dificultades para encarar un nuevo rumbo de
desarrollo bajo la presión del pago de deudas, condiciona la actitud de los
gobiernos latinoamericanos al enfrentamiento con los acreedores. El
proceso no está abierto actualmente, pero está claro en su tendencia. En la
medida en que no se vislumbra una solución real, aumenta la presión sobre
el problema de base de estos países, que ha dejado de ser económico, para
encontrar solución alguna, a ser político y social.
El ejemplo de Alemania en el siglo XX es ilustrativo. El gobierno
alemán se vio acorralado entre las recientes presiones de los Aliados
victoriosos entre 1919 y 1923 y el malestar social provocado por varios
procesos rebeldes. La fuerte hiperinflación de esos años fue una
consecuencia inesperada de las circunstancias, una de las cuales no puede
pasar por alto los problemas ocasionados por el pago de la recuperación de
la guerra. Solo después del desastre los aliados acordaron una
renegociación global de las obligaciones de Alemania, lo que le permitiría
reorganizar su economía en términos más o menos razonables. Varios países
latinoamericanos intentaron un "vuelo adelante" similar implementando
programas de rehabilitación destinados a frenar la inflación al estilo del
modelo lanzado en Alemania en los años 20.
El Plan Australiano en Argentina y el Plan Cruzado en Brasil son los
ejemplos más importantes de estos esfuerzos por encontrar soluciones, pero
en vano. Entre las muchas explicaciones del fracaso está la falta de apoyo
externo: a pesar de los esfuerzos que decidieron hacer internamente, estas
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economías no pudieron cumplir con sus obligaciones en el exterior en la
medida permitida por el Plan Dawes; la necesidad de seguir pagando fue
una de las razones que neutralizaron el efecto de la lucha contra la inflación
-aunque por supuesto no la única.
Tabla 1.3
Evolución de la deuda bruta y n eta de la argentina
y carga finan ciera por in tereses (en millones de dólares)
No hay informa ción oficial sobre la deuda extern a de 1970-72. La tabla muestra las
calificac iones que afectan a otras columna s.
En 1978 se cambió el método de cálculo de la deuda. Los valores antes y después no son
directamente comparables.
Los datos de 1984 corresponden a estimaciones preliminares.
La columna (4) muestra claramente la acumulación de deud a en 1980 y 1981 debido a
la salida de capitales, cuando el gobierno vendi ó divisa s en reserva a particulares.
La serie se suspendió en 1984 por falta de más datos oficiales, aunque está c laro que las
conclu siones básicas no cambiarían si se añadieran lo s siguientes datos.
Los datos entre paréntesis corre sponden a números negativos.
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1.3 ASPECTOS CONTABLES Y PRINCIPALES
TENDENCIAS.
Al observar la evolución de la deuda pública desde 1990, obtenemos
un perfil U promedio (ver Figura 1.1). La deuda disminuye hasta 1997 y
aumenta a partir de entonces; sin embargo, el nivel en 2003 es más bajo que
en 1990, cuando el sector que no es público es la cobertura. También se
puede observar que los niveles de endeudamiento del estado y del sector
público tienden a converger, lo que ilustra la baja capacidad de
endeudamiento de la administración y las empresas estatales en los últimos
años. Las tablas 1.3 y 1.4 muestran los coeficientes de la deuda estatal en
relación con los ingresos del Estado y del sector público. Para el sector del
gobierno general, 11 de los diecinueve países presentados en las tablas
experimentaron una disminución en la relación deuda pública/producto
entre 1990 y 2003; en algunos de estos países (Chile, Ecuador, México y
República Dominicana hasta 2002) la caída fue muy significativa. En
contraste, siete países de la región experimentaron un fuerte aumento en su
relación deuda pública-producto, mientras que Bolivia mantuvo la relación
estable.