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Implicancias de la inafectación
del impuesto a la renta en la
eficiencia del gasto público
Zapata Periche, Simón; Bruno Zapata,
Juana Iris; Zapata Periche, Isidora
Concepción; Armijos Bravo, Guilliana;
Bayona Castro, Esthely Rosa
© Zapata Periche, Simón; Bruno
Zapata, Juana Iris; Zapata Periche,
Isidora Concepción; Armijos Bravo,
Guilliana; Bayona Castro, Esthely Rosa,
2026
Primera edición (1.ª ed.): abril, 2026
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Editorial Mar Caribe
Implicancias de la inafectación del impuesto
a la renta en la eficiencia del gasto público
Colonia, Uruguay
2026
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Implicancias de la inafectación del impuesto
a la renta en la eficiencia del gasto público
4
Índice
Introducción ............................................................................................................ 8
Capítulo 1 .............................................................................................................. 13
Implicancias de la inafectación del impuesto a la renta en la eficiencia del
gasto público ......................................................................................................... 13
Tabla 1: Característica de la declaración anual en la SUNAT, Perú ......... 15
El diseño legal de las inafectaciones al impuesto a la renta en el Perú ...... 16
Infractores subjetivas de la Ley del Impuesto a la Renta ......................... 16
Inafectaciones y exoneraciones de carácter objetivo e industrial ............ 17
El impacto cuantitativo de las inafectaciones en el presupuesto nacional . 18
Canales de transmisión hacia la eficiencia del gasto público ....................... 21
Implicancia en la eficiencia técnica y la proliferación de conductas de
elusión fiscal .................................................................................................. 22
Implicancia en la equidad fiscal y la ruptura del pacto democrático ...... 23
Propuestas de reforma estructural y fortalecimiento de la política fiscal ... 24
Eliminación del carácter permanente de los tratamientos preferenciales
......................................................................................................................... 25
Transición hacia un sistema de subsidios directos condicionales ............ 25
Racionalización de regímenes corporativos y simplificación de bases ..... 26
Capítulo 2 .............................................................................................................. 27
Implicancias clave en la eficiencia del gasto público: limitación
presupuestaria, desplazamiento financiero y distorsiones de mercado .......... 27
El Fenómeno de la Restricción Presupuestaria Blanda (Soft Budget
Constraint) ......................................................................................................... 30
Tabla 2: Dimensión de análisis de restricciones presupuestarias ............ 31
Intervención Estatal y Distorsión de Precios: Subsidios Combustibles y
Eléctricos ............................................................................................................ 32
Tabla 3: Métrica de comparación de fondos de precios del sector
energético ....................................................................................................... 34
El Efecto de Desplazamiento (Crowding-Out) Financiero y Sectorial ........... 35
5
Diagnóstico de la Ineficiencia Fiscal en América Latina y el Caribe ............ 36
Tabla 4: Diagnóstico de la ineficiencia fiscal en América Latina y el Caribe
......................................................................................................................... 38
Manifestaciones de Ineficiencia Técnica: El Caso de las Obras Paralizadas
en el Perú ........................................................................................................... 39
Deficiencias Críticas en los Expedientes Técnicos ...................................... 40
Problemas Estructurales de Saneamiento y Terrenos ............................... 41
Reformas en la Gestión del Gasto y Gobernanza Regulatoria ...................... 42
Fase de Desregulación y Simplificación (Primeros 100 Días) ................... 45
Despliegue Territorial y Cierre de Brechas (Primer Año) ........................... 45
Institucionalización del Aprendizaje Regulador (Mediano Plazo) ............. 45
Capítulo 3 .............................................................................................................. 48
Distribución de la riqueza y riesgo de elusión y evasión fiscal en sistemas
impositivos progresivos ........................................................................................ 48
El desbalance de las estructuras tributarias en América Latina y el Caribe50
La elusión y evasión fiscal como limitantes de la progresividad .................. 53
Estrategias y brechas de cumplimiento en el Perú: El rol de la SUNAT ...... 56
Aplicación de la Norma XVI y el Catálogo de Esquemas de Riesgo Fiscal .. 60
Capítulo 4 .............................................................................................................. 68
El incentivo perverso a la informalidad local: debilidad fiscal municipal,
pereza del recaudo y la ruptura de la reciprocidad en el Perú ........................ 68
Estructura de Ingresos Subnacionales y Dependencia Financiera............... 69
Tabla 5: Estructura de Ingresos Subnacionales y Dependencia Financiera
......................................................................................................................... 70
El Impuesto Predial y la Ineficiencia Catastral .............................................. 72
El Fenómeno de la Pereza Fiscal y la Dependencia de las Transferencias .. 74
Barreras Burocráticas, Fiscalización Punitiva y el Rol del SAT ..................... 76
Inflación Normativa y Complejidad del Cumplimiento ............................... 76
El Modelo SAT y las Barreras Declaradas Ilegales por INDECOPI ........... 77
Moral Tributaria, Reciprocidad Andina y la Exclusión Financiera ................. 78
6
Confianza Gubernamental y Reciprocidad Social ....................................... 78
La Informalidad Financiera y el Acceso Limitado al Crédito ..................... 79
La Nueva Reforma de Descentralización Fiscal: Ley N.° 32387 .................... 81
Mecanismo Financiero y Progresividad Tributaria de la Reforma ............ 81
Exclusividad del Gasto y Condicionamientos Técnicos de Gestión ............ 83
Recomendaciones para una Reforma Estructural de las Finanzas
Municipales ........................................................................................................ 84
Capítulo 5 .............................................................................................................. 87
Distorsión en la asignación de recursos: el impacto de los subsidios ciegos y
las fallas de competencia en la eficiencia económica ....................................... 87
Fundamentos teóricos de las distorsiones de mercado y fallas de
intervención ....................................................................................................... 88
Subsidios, externalidades y fallas de información...................................... 88
La regla de Tinbergen y la paradoja de los precios únicos ....................... 89
La ineficiencia distributiva de los subsidios universales frente a la
focalización ........................................................................................................ 90
Evolución histórica y riesgos de la focalización .......................................... 90
Tabla 6: Filtraciones y debilidad institucional en programas sociales ..... 91
Subsidios en el comercio internacional y regulación de la OMC ............... 92
El desbalance macrofiscal de los subsidios energéticos universales ........... 93
El caso del Fondo para la Estabilización de Precios de los Combustibles
en el Perú ....................................................................................................... 93
Tabla 7: Estabilización de precios de combustibles en Perú ..................... 95
Estrategias fiscales verdes y cambio climático: El enfoque de la CEPAL . 96
Complejidad regulatoria y subsidios cruzados en el sector eléctrico
peruano .............................................................................................................. 97
El mercado de generación y la planificación centralizada ......................... 97
El impacto de la gestión estatal y la interferencia política ........................ 98
Subsidios cruzados en el recibo de luz: El FOSE y el MCTER .................... 99
Argentina: La metodología LAPEF y las microsimulaciones .................... 100
7
Ecuador: Consolidación fiscal bajo metas del FMI ................................... 101
Libre competencia, regulación de mercados y convergencia
macroeconómica ............................................................................................. 102
El entorno de negocios y la brecha de convergencia de la OCDE ........... 103
El Sistema de Análisis de Impacto Regulatorio ........................................ 104
Carteles, colusión y daño económico al bienestar social ............................ 105
Licitaciones colusorias y el caso del Club de la Construcción ................. 105
Mecanismos de colusión en licitaciones de salud pública ....................... 106
Modernización institucional y simplificación administrativa del Indecopi
....................................................................................................................... 108
Conclusión ........................................................................................................... 111
Bibliografía .......................................................................................................... 114
8
Introducción
La relación entre la recaudación fiscal y la asignación de recursos
públicos constituye uno de los pilares fundamentales de la estabilidad
macroeconómica y el desarrollo social de cualquier nación. En este escenario,
el diseño de la política tributaria no solo define de dónde provienen los
recursos del Estado, sino también qué sectores, actividades o instituciones
quedan al margen de la carga impositiva. Dentro de estos mecanismos de
exclusión tributaria, la inafectación del impuesto a la renta destaca como una
figura jurídica y económica de especial complejidad, cuyo impacto trasciende
el ámbito normativo e incide directamente en la composición y la eficiencia del
gasto público.
Desde la perspectiva del Derecho Tributario y de la Economía Pública,
la inafectación implica que ciertos supuestos o entidades quedan fuera del
ámbito de aplicación de la hipótesis de incidencia tributaria. A diferencia de la
exoneración —donde el hecho imponible se realiza, pero la ley libera
temporalmente del pago—, la inafectación sitúa al sujeto u objeto en una
condición de no sujeción permanente. No obstante, desde el punto de vista
macrofiscal, ambas figuras representan lo que la literatura especializada
denomina gasto tributario, es decir, recursos que el Estado deja de percibir
con la expectativa de que dicho beneficio genere un bienestar social o
económico equivalente o superior al costo de oportunidad de su recaudación.
Donde el gasto tributario generado por las inafectaciones reduce
directamente el espacio fiscal disponible para el financiamiento directo de
bienes y servicios públicos. La gran interrogante que motiva esta obra de
9
investigación es si esta transferencia implícita de recursos hacia los sectores
inafectados (como entidades educativas, benéficas, religiosas o sectores
estatales específicos) se traduce realmente en una mayor eficiencia y bienestar
social, o si, por el contrario, fragmenta la base imponible e introduce
distorsiones que merman la calidad y la cobertura del gasto estatal.
Cuando el Estado otorga una inafectación, renuncia a captar un insumo
y espera que el sector beneficiado genere un resultado de manera más
eficiente que la propia administración pública. Sin embargo, la falta de
mecanismos estrictos de rendición de cuentas, la asimetría de información y
la ausencia de evaluaciones de impacto sistemáticas suelen convertir a las
inafectaciones en agujeros negros de la fiscalidad, donde el costo social de la
recaudación perdida puede superar con creces el retorno social efectivamente
percibido.
Este libro nace con el propósito de analizar de manera rigurosa,
empírica y multidisciplinaria las implicancias de la inafectación del impuesto
a la renta sobre la eficiencia del gasto público. A lo largo de sus páginas, no
solo se abordará el debate dogmático-jurídico sobre los límites
constitucionales de la potestad tributaria, sino que también se recurrirá a
herramientas de la economía cuantitativa y al análisis de políticas públicas
para medir el costo de oportunidad de dichos beneficios.
En las últimas décadas, los Estados latinoamericanos han enfrentado el
desafío constante de cerrar brechas sociales estructurales en educación, salud
e infraestructura, bajo severas restricciones presupuestarias. Para optimizar
el bienestar general, los gobiernos emplean dos mecanismos principales: el
gasto directo (programas presupuestarios, inversión pública) y el gasto
indirecto o tributario (exenciones, exoneraciones e inafectaciones). Este último
10
grupo se justifica bajo la premisa de que el sector privado o la sociedad civil
organizada puede proveer ciertos bienes preferentes y servicios de manera
más ágil, focalizada y eficiente que el propio aparato estatal.
Sin embargo, la inafectación del impuesto a la renta a menudo opera
bajo un manto de perpetuidad jurídica y de opacidad evaluativa. A diferencia
del presupuesto de gasto directo, sometido anualmente a escrutinio
parlamentario, al debate público y a auditorías de los órganos de control, el
gasto tributario por inafectación tiende a consolidarse como un derecho
adquirido e inmutable. La doctrina constitucional suele amparar estas
inafectaciones sobre la base de principios como la libertad religiosa, el
fomento de la educación o la promoción de la asistencia social; no obstante,
rara vez se contrastan estos fundamentos dogmáticos con la realidad
económica de los resultados.
El problema radica en que la inafectación genera un costo de
oportunidad inmediato para las finanzas públicas. Cada unidad monetaria de
impuesto a la renta que no ingresa al erario nacional representa un recurso
que deja de financiar infraestructura crítica o programas de protección social.
Cuando una entidad educativa privada de alta rentabilidad, una organización
no gubernamental con elevados costos administrativos o una corporación
amparada por vacíos legales evaden la tributación mediante la inafectación,
se distorsiona la equidad del sistema tributario (tanto horizontal como vertical)
y se debilita la capacidad redistributiva del Estado.
Adicionalmente, se genera una asimetría de información severa. Al estar
inafectadas, muchas de estas entidades no están sujetas a los mismos
estándares de transparencia, contabilidad gubernamental o evaluación de
impacto que se exigen a las instituciones ejecutoras de gasto público directo.
11
Ante la falta de métricas y metodologías estandarizadas para medir este
impacto, las políticas de inafectación corren el riesgo de convertirse en
subsidios regresivos e ineficientes que erosionan la moral tributaria de los
contribuyentes comunes.
A partir de la realidad descrita, surge la necesidad de resolver la
contradicción entre la concesión de privilegios de no sujeción tributaria y la
exigencia de eficiencia en la gestión de los recursos del Estado. Por ende, se
formulan las siguientes interrogantes científicas:
• ¿Cuáles son las implicancias de la inafectación del impuesto a la renta
sobre la eficiencia del gasto público y la sostenibilidad fiscal del Estado?
¿De qué manera la magnitud y la evolución del gasto tributario derivado
de las inafectaciones del impuesto a la renta limitan el espacio fiscal y
restringen el financiamiento del gasto público directo? ¿Y en qué
medida el retorno social y la eficiencia de las actividades realizadas por
las entidades inafectadas justifican el costo de oportunidad de los
ingresos fiscales sacrificados?
La investigación propuesta contribuye a cerrar la brecha conceptual
existente entre el Derecho Constitucional Tributario y la Economía Pública.
Históricamente, estas disciplinas han analizado la inafectación de manera
aislada: el derecho desde la perspectiva del límite de la potestad impositiva
y de los derechos fundamentales, y la economía desde la teoría de la
imposición óptima. Esta obra unifica ambos enfoques al proponer un
modelo interdisciplinario en el que la inafectación se analiza como una
modalidad de delegación del gasto público, y se evalúa su legitimidad
constitucional en función de su eficiencia económica y de su contribución
al bienestar social.
12
El estudio aporta valor mediante el diseño de un marco
metodológico para cuantificar y evaluar el impacto de las inafectaciones.
Se introducen modelos de eficiencia técnica y asignativa que adaptan
metodologías tradicionales de evaluación de gasto público (como el análisis
envolvente de datos (DEA) o el análisis de costo-beneficio social) para
medir el rendimiento de los recursos no recaudados. Esto proporciona una
herramienta metodológica replicable para que las administraciones
tributarias y los ministerios de finanzas de la región realicen auditorías
más rigurosas del gasto tributario.
Desde el punto de vista práctico, los hallazgos de este libro
proporcionarán información cuantitativa y cualitativa clave para los
tomadores de decisiones, los legisladores y los diseñadores de políticas
públicas en el marco de futuras reformas tributarias. Socialmente, la
investigación promueve la equidad y la transparencia fiscal al visibilizar
subsidios implícitos que a menudo benefician a sectores de altos ingresos
bajo la narrativa del bienestar social, coadyuvando así al fortalecimiento de
la cohesión social y de la confianza en las instituciones públicas.
13
Capítulo 1
Implicancias de la inafectación
del impuesto a la renta en la
eficiencia del gasto público
La desgravación tributaria constituye un género de la política fiscal que
engloba diversas herramientas jurídicas destinadas a la reducción, eliminación
o postergación de la carga impositiva para determinados sectores, actividades
o contribuyentes. Doctrinariamente, se clasifica en especies claramente
diferenciadas: la inmunidad, la inafectación, la exoneración, el beneficio y el
incentivo tributario. La correcta distinción entre estas figuras es crucial para
evaluar la sostenibilidad fiscal y la eficiencia del gasto público indirecto.
La inmunidad tributaria constituye un límite constitucional directo al
ejercicio de la potestad tributaria del Estado, que impide la creación de tributos
sobre determinados sujetos o bienes. Por su parte, la exoneración tributaria
acontece cuando el supuesto de hecho se encuentra dentro del ámbito de
aplicación del tributo (es decir, se verifica la hipótesis de incidencia y nace el
hecho imponible en la realidad), pero, por mandato expreso de una norma
legal, se impide el nacimiento de la obligación tributaria o se condona el pago
de la deuda. Las exoneraciones son de carácter temporal por diseño técnico;
el ordenamiento peruano establece que su vigencia máxima inicial es de tres
años, con posibilidad de prórrogas sucesivas por periodos equivalentes.
La inafectación tributaria se define como el conjunto de supuestos que
quedan fuera del ámbito de aplicación del tributo ya creado. Esta se subdivide
14
en inafectación lógica e inafectación legal:
● Inafectación lógica: Se fundamenta en la naturaleza misma del tributo
y en la razón, por lo que no requiere una norma legal expresa para su
configuración. Ocurre cuando un hecho o transacción no cumple con los
elementos del aspecto objetivo de la hipótesis de incidencia (por ejemplo,
flujos monetarios que no constituyen ganancia ni incremento patrimonial
según la definición de renta).
● Inafectación legal: Se produce cuando el legislador, mediante una
norma con rango de ley y bajo el amparo del principio de legalidad y de
reserva de ley, excluye explícitamente del campo de aplicación del tributo
hechos que ordinariamente podrían considerarse gravados. Esta figura
es frecuentemente catalogada como antitécnica por la doctrina, ya que
suele encubrir exoneraciones permanentes bajo la denominación de
inafectaciones para eludir los límites de temporalidad impuestos a las
primeras.
La inafectación tributaria se caracteriza por su continuidad temporal
ilimitada, al no estar sujeta a plazos de caducidad automática. Un ejemplo de
esta distinción interpretativa se encuentra en el tratamiento de los arbitrios
municipales frente a las universidades; el Tribunal Fiscal y el marco
constitucional señalan que las universidades gozan de inafectación frente a
los impuestos directos, pero esta condición no se extiende a las tasas ni a los
arbitrios, al tratarse de una especie tributaria distinta que responde a la
prestación efectiva de un servicio público (Ruiz de Castilla, 2013).
A nivel administrativo, gozar de una inafectación o de una exoneración
del Impuesto a la Renta en el Perú no es un proceso automático ni exime al
15
contribuyente del cumplimiento de obligaciones formales, lo cual es un mito
recurrente en la práctica contable. El Código Tributario exige que las entidades
cumplan con el trámite de inscripción ante la Superintendencia Nacional de
Aduanas y de la Renta (SUNAT), que evalúa el cumplimiento de los requisitos
sustantivos y emite una resolución aprobatoria de la inscripción en el Registro
de Entidades Exoneradas o Inafectas (Sevillano y Sotelo, 2014).
La diferencia en la declaración jurada anual entre ambas figuras se
refleja directamente en la estructura informática de los formularios virtuales
de SUNAT (véase la Tabla 1):
Tabla 1: Característica de la declaración anual en la SUNAT,
Perú
Característica de la
Declaración Anual
Entidades Exoneradas
Entidades Inafectas
Obligación de presentar
Declaración Jurada
Obligatorio, detallando
estados financieros
completos.
Obligatorio: requiere el
reporte de activos,
pasivos y patrimonio.
Habilitación de Casillas
de Determinación
Habilitadas de forma
regular.
Bloqueadas por el
sistema, solo se habilitan
los estados financieros.
Casilla de Impuesto a la
Renta Neto (Casilla 113)
Siempre se determina con
un valor de cero.
No existe determinación
de la base imponible ni
del impuesto
determinado.
16
El diseño legal de las inafectaciones al
impuesto a la renta en el Perú
El Texto Único Ordenado de la Ley del Impuesto a la Renta (LIR) regula
detalladamente, en su artículo 18, a los sujetos no pasivos del impuesto,
configurando un marco de inafectaciones subjetivas y objetivas de amplio
alcance sectorial.
Infractores subjetivas de la Ley del Impuesto a la Renta
El artículo 18, inciso (a), establece que el Sector Público Nacional no es
sujeto pasivo del impuesto y precisa que dicha inafectación comprende al
Gobierno Central, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales, las
instituciones públicas, sectorialmente agrupadas o no, las sociedades de
beneficencia pública y los organismos descentralizados autónomos. No
obstante, el propio texto legal excluye de este tratamiento preferencial a las
empresas que integran la actividad empresarial del Estado, las cuales deben
tributar conforme al régimen general del impuesto.
La gestión y el desempeño de las empresas del Estado en el Perú se
rigen por el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del
Estado (FONAFE). Estas empresas operan bajo políticas comerciales y
salariales específicas que inciden indirectamente en sus cuentas fiscales.
FONAFE impone techos a las cuentas salariales de estas entidades, lo que
genera una pirámide salarial significativamente plana y dificulta la atracción
de talento gerencial altamente competitivo (Gárate, 2022).
Adicionalmente, el artículo 18 de la LIR inafecta a las fundaciones
17
legalmente constituidas cuyos fines exclusivos sean la cultura, la educación, la
beneficencia, la asistencia social y la hospitalaria, siempre que se encuentren
bajo la supervisión del Consejo de Supervigilancia de Fundaciones y no
distribuyan excedentes, ni directa ni indirectamente. Asimismo, gozan de
inafectación subjetiva las entidades de auxilio mutuo, las comunidades
campesinas y las comunidades nativas.
Inafectaciones y exoneraciones de carácter objetivo e
industrial
En el ámbito financiero e industrial, la legislación tributaria peruana
contempla inafectaciones y exoneraciones destinadas a promover la liquidez
del mercado de capitales y la atracción de inversión extranjera directa.
● Instrumentos financieros: Las ganancias de capital derivadas de la
enajenación de acciones bursátiles que cotizan en la Bolsa de Valores de
Lima (BVL) y cuentan con un alto índice de bursatilidad están exentas
del Impuesto a la Renta para personas naturales y fondos de inversión.
De igual manera, los intereses provenientes de bonos soberanos emitidos
por la República del Perú, de letras del Tesoro Público y de los
instrumentos de deuda emitidos bajo el Programa de Creadores de
Mercado están exentos de retenciones (Espinosa, 2014).
● Zonas Económicas Especiales y CTS: Las empresas ubicadas en las
Zonas Económicas Especiales Privadas (ZEEP), reguladas por la Ley N.º
32449, gozan de una exoneración de los dividendos distribuidos.
Asimismo, los intereses acumulados en las cuentas de Compensación por
Tiempo de Servicios (CTS) de las personas naturales quedan exonerados
18
de manera permanente.
● Tratados de Doble Imposición (CDI): Los inversionistas extranjeros y
corporaciones no domiciliadas provenientes de países con los cuales el
Perú mantiene convenios de doble imposición vigentes (como España,
México, Chile, Brasil y Canadá) pueden aplicar tasas preferenciales de
retención o de inafectación en el país de origen del capital, lo que reduce
la doble imposición sobre regalías, intereses y dividendos.
En el ámbito de las rentas del trabajo (Quinta Categoría), la inafectación
legal actúa como un mecanismo de protección de los derechos laborales y de
la seguridad social del trabajador. El artículo 18 de la LIR declara inafectos de
tributación a la indemnización por despido arbitrario (regulada por el artículo
34 y 38 del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N.º 728, equivalente
a una remuneración y media por año de servicio con un tope máximo de doce
remuneraciones), las indemnizaciones por actos de hostilidad, la
indemnización por vacaciones no gozadas, las pensiones y rentas vitalicias de
jubilación, y los subsidios de incapacidad temporal, maternidad y lactancia
(Alva, 2021).
El impacto cuantitativo de las inafectaciones
en el presupuesto nacional
El gasto tributario consolidado en el Perú —que mide el impacto anual
de la menor recaudación debido a tratamientos impositivos preferenciales—
ha experimentado un crecimiento sostenido durante el último quinquenio,
impulsado de manera decisiva por iniciativas del Congreso de la República con
escaso sustento técnico y por opiniones desfavorables del Ministerio de
19
Economía y Finanzas.
El total de gastos tributarios potenciales estimados para el año 2026
asciende a aproximadamente S/ 26,350 millones, lo que equivale al 0.16% del
Producto Bruto Interno (PBI) nominal de ese ejercicio y representa un
preocupante 0.68% de la recaudación proyectada del Gobierno Central . En la
estimación realizada por SUNAT, se asume que, si doce de los gastos
tributarios programados para vencer en el año 2025 no fuesen prorrogados
por el Legislativo, se lograría recuperar espacio fiscal por un valor estimado
de S/ 6,889 millones en el mismo año (El Comercio, 2025).
Esta dinámica de debilitamiento de las cuentas fiscales se correlaciona
directamente con la producción legislativa del Parlamento. Entre 2011 y 2025,
el Congreso aprobó un total de 71 leyes de carácter tributario, de las cuales el
60% presentó una marcada orientación regresiva; esta proporción se elevó
drásticamente al 70% a partir de 2021. De acuerdo con las estimaciones de
impacto de los proyectos aprobados por insistencia y sin respaldo técnico,
estas medidas representan un costo fiscal recurrente para el erario nacional
de S/ 26,954 millones anuales .
Adicionalmente, para el ejercicio fiscal 2026 se consolidan diversos
beneficios impositivos y regímenes sectoriales preferenciales que erosionan la
base gravable del Impuesto a la Renta de tercera categoría:
● Sector Agrario: Se establece una tasa preferencial fija del 15% del
Impuesto a la Renta corporativo para el periodo 2026-2035,
beneficiando a empresas agrarias, agroexportadoras y agroindustriales
sin distinción de su volumen de ventas o tamaño . Además, se otorga una
inafectación temporal a los pequeños productores agrarios con niveles
20
de ingresos reducidos .
● Incentivos para la Contratación y la Inversión: Se otorga una deducción
adicional del 50% sobre las remuneraciones básicas pagadas a nuevos
trabajadores jóvenes de entre 18 y 29 años, independientemente de la
jornada laboral o de la modalidad contractual . Las empresas del sector
textil y de confecciones pueden acceder a un crédito tributario del 20%
sobre las utilidades anuales reinvertidas en el negocio a partir de 2024.
● Sector Turismo y Centro Histórico: Se implementan incentivos para las
Zonas Especiales de Desarrollo Turístico (ZEDT), que contemplan tasas
reducidas del Impuesto a la Renta durante los primeros años de
operación y escalan progresivamente hasta el 15%, acompañadas de una
depreciación acelerada de las edificaciones. Asimismo, se otorgan
créditos tributarios del 15% al 30% para inversiones destinadas a
proyectos inmobiliarios de restauración en el Centro Histórico de Lima.
● Innovación Tecnológica e Industrias Culturales: Las deducciones
adicionales del Impuesto a la Renta para proyectos de investigación,
desarrollo e innovación tecnológica (I+D+i) de hasta el 140% se
extienden formalmente hasta el año 2028, reforzando los mecanismos
de fiscalización documentaria ex post de la SUNAT. En el sector
cinematográfico, se aprueba la emisión de certificados negociables para
la recuperación del Impuesto a la Renta e IGV vinculados a la producción
audiovisual.
21
Canales de transmisión hacia la eficiencia del
gasto público
La inafectación del Impuesto a la Renta altera el comportamiento de
los agentes económicos y afecta directamente la calidad y la eficiencia del
gasto público en el Perú, operando a través de tres canales de transmisión de
carácter macroeconómico y fiscal: la eficiencia asignativa, la eficiencia técnica
y la equidad distributiva.
La eficiencia asignativa evalúa la capacidad del Estado para asignar los
recursos escasos de la sociedad a la provisión de bienes y servicios públicos
que generen el mayor retorno neto social y económico. Cuando el legislador
sustrae del ámbito de aplicación del Impuesto a la Renta determinados
sectores o rentas mediante inafectaciones permanentes, reduce inercial e
invisiblemente el espacio fiscal del Gobierno General (Espinosa, 2014).
Esta reducción limita los ingresos del Tesoro Público e impide el
financiamiento de infraestructura básica en sectores críticos como el
saneamiento, la salud, la educación y el transporte . El gasto social del Perú
se ha situado históricamente por debajo del promedio de América Latina y el
Caribe, que es del 15,2% del PBI. Para el ejercicio fiscal 2026, el desequilibrio
fiscal se agudiza ante el incremento de los componentes inflexibles del
presupuesto nacional, como el servicio de la deuda soberana y las
transferencias corrientes destinadas a salud y pensiones.
La existencia de inafectaciones obliga al Estado a recurrir al
endeudamiento público o a priorizar el gasto imprevisto de manera ineficiente
en detrimento de la inversión pública programada . Adicionalmente, las
22
auditorías e investigaciones empíricas demuestran que el gasto público directo
en sectores sensibles como la salud es vulnerable a ineficiencias técnicas y
corrupción, mediante desvíos de recursos y sobrefacturación, mientras que la
falta de recursos derivada de la menor recaudación reduce la visibilidad de los
proyectos de inversión vial y de saneamiento a nivel descentralizado .
Implicancia en la eficiencia técnica y la proliferación de
conductas de elusión fiscal
La eficiencia técnica exige que el Estado optimice la relación entre los
insumos financieros empleados y los resultados obtenidos por la política
pública. Las exenciones del Impuesto a la Renta a menudo fallan en este
ámbito debido a la imposibilidad de asegurar la adicionalidad de la medida
fiscal, lo que termina por subsidiar casos inframarginales; es decir, se
conceden beneficios a inversiones o proyectos altamente rentables que se
habrían ejecutado aun en ausencia del tratamiento preferencial (Rengifo y
Mejía, 2025).
Al no contar con controles presupuestales de ejecución ni con
evaluaciones periódicas de desempeño, las inafectaciones legales
permanentes se consolidan como un subsidio ciego que propicia conductas de
planificación tributaria agresiva y elusión fiscal. La SUNAT ha identificado
múltiples esquemas de alto riesgo tributario estructurados para aprovechar
estas asimetrías impositivas:
1. Transferencia asimétrica de activos intangibles: Empresas locales
afectas al régimen general del Impuesto a la Renta (con una tasa del
5%) transfieren la titularidad de sus marcas comerciales a filiales
23
inafectas o sujetas a regímenes preferenciales, con retenciones de
apenas el 5% por la cesión de uso de marca, lo que erosiona
artificialmente la base imponible del impuesto general.
2. Uso abusivo de convenios de doble imposición: Estructuras
corporativas transnacionales canalizan flujos de dividendos o regalías
hacia paraísos fiscales o jurisdicciones de baja imposición para obtener
una doble no imposición, lo que erosiona los recursos fiscales destinados
al presupuesto de desarrollo.
3. Distribución indirecta de rentas de entidades inafectas: Fundaciones o
asociaciones sin fines de lucro inafectas incurren en la distribución
indirecta de sus rentas mediante la sobrevaloración de costos de
adquisición de bienes o el pago de remuneraciones y consultorías
sobrevaluadas a partes vinculadas, eludiendo la prohibición legal de la
distribución directa de utilidades.
Implicancia en la equidad fiscal y la ruptura del pacto
democrático
El diseño óptimo de un sistema tributario de referencia debe equilibrar
el principio de neutralidad impositiva con la equidad progresiva del gasto
social. De acuerdo con los análisis de la metodología del Compromiso con la
Equidad (CEQ), mientras que los impuestos directos, como el Impuesto a la
Renta de personas naturales, ejercen un impacto redistributivo progresivo de
carácter moderado, los impuestos indirectos, como el IGV, tienden a ser
neutrales o regresivos cuando se incorpora la informalidad al análisis.
La existencia de inafectaciones permanentes en el Impuesto a la Renta
24
erosiona la equidad horizontal y vertical de la estructura tributaria peruana.
Al permitir que personas naturales con rentas de capital financiero o grandes
consorcios inmobiliarios en el Centro Histórico eviten la tributación
indefinidamente, se incrementa la brecha de equidad y se traslada la carga de
financiamiento de los bienes públicos a los consumidores finales a través del
IGV.
Esta distorsión destruye la cohesión social y el pacto fiscal. Cuando el
80% de la ciudadanía percibe que las grandes corporaciones y los sectores
más adinerados evitan sistemáticamente el pago de los impuestos
correspondientes mediante resquicios legales e inafectaciones permanentes,
disminuye la disposición de los contribuyentes de menores ingresos a cumplir
con sus obligaciones formales ante la administración tributaria, lo que
incrementa la informalidad y la evasión fiscal.
Esta situación motivó la presentación de iniciativas legislativas
redistributivas, tales como la propuesta de creación del Impuesto a los Bienes
de Lujo (IBL), destinada a gravar el patrimonio neto no financiero que exceda
las 5 UIT, cuyos recursos se destinarían a alimentar el Fondo de Compensación
Municipal (FONCOMUN) para financiar de manera directa obras de
infraestructura y servicios sociales en los distritos con mayores brechas de
pobreza.
Propuestas de reforma estructural y
fortalecimiento de la política fiscal
Para corregir las distorsiones asignativas y operativas generadas por
las inafectaciones permanentes del Impuesto a la Renta, es indispensable
25
diseñar un programa integral de reforma que alinee la legislación peruana con
las mejores prácticas internacionales promovidas por la OCDE.
Eliminación del carácter permanente de los tratamientos
preferenciales
Se propone modificar el marco normativo del Código Tributario para
establecer una prohibición expresa de otorgar inafectaciones legales y
exoneraciones de vigencia indefinida. Todo beneficio o tratamiento
preferencial en el Impuesto a la Renta debe estar sujeto a una cláusula de
extinción obligatoria (sunset clause) con un plazo de tres a cinco años. Para su
renovación, el Ministerio de Economía y Finanzas y la SUNAT deberán elaborar
informes técnicos de costo-beneficio basados en microsimulaciones de
comportamiento, que demuestren que la rentabilidad social y la generación de
empleo neto superan el costo fiscal del ingreso renunciado (Sevillano y Sotelo,
2014).
Transición hacia un sistema de subsidios directos
condicionales
En lugar de utilizar el Impuesto a la Renta como una herramienta ciega
de incentivo industrial —lo que a menudo termina financiando proyectos
inframarginales de alta rentabilidad—, el Estado debe priorizar la sustitución
de estas desgravaciones por transferencias directas integradas en el
Presupuesto General de la República.
Este mecanismo asegura que los fondos públicos sean administrados
conforme a los criterios del presupuesto por resultados (PpR), exigiendo el
26
cumplimiento de metas e hitos de inversión física y de generación de empleo
productivo antes de proceder al desembolso de los recursos estatales (Paliza,
2022).
Racionalización de regímenes corporativos y simplificación
de bases
En línea con las directrices de la OCDE para elevar la progresividad del
sistema fiscal, es imperativo reorganizar de manera integral el tratamiento
tributario corporativo. Esto exige eliminar gradualmente las deducciones
especiales desproporcionadas en los sectores agrario y textil para grandes
corporaciones, así como limitar las inafectaciones a los rendimientos de capital
financiero bursátil que benefician de manera desproporcionada a sectores de
altos ingresos.
La simplificación de la base gravable del Impuesto a la Renta
corporativo permitirá reducir sustancialmente los costos administrativos
asociados a la fiscalización de los precios de transferencia y de los esquemas
elusivos intercompañía, liberando recursos operativos de SUNAT para
combatir la brecha de evasión y ampliar la presión tributaria permanente de
forma equitativa y transparente (Villanueva, 2017).
27
Capítulo 2
Implicancias clave en la eficiencia
del gasto público: limitación
presupuestaria, desplazamiento
financiero y distorsiones de
mercado
La evaluación del sector público exige un análisis riguroso de cómo los
recursos extraídos de la economía privada se transforman en bienes, servicios
e infraestructura para la ciudadanía. La literatura especializada en economía
pública distingue tres dimensiones de la eficiencia fiscal: la eficiencia
productiva (que incluye la técnica y la asignativa) y la eficiencia económica
global.
La eficiencia técnica se refiere a la capacidad de una unidad productora
de bienes o servicios públicos para maximizar su producción de resultados
(outputs) con una cantidad dada de insumos (inputs), o bien para minimizar
el uso de factores productivos para un nivel predeterminado de resultados. En
el marco del análisis de fronteras de producción, la eficiencia técnica de una
unidad productora puede expresarse en relación con una función de
producción óptima mediante la siguiente ecuación:
28
Donde representa el producto observado, es el vector de insumos
aplicados y representa la producción máxima posible en la frontera
tecnológica para dicho nivel de insumos. Sí , la entidad opera en su
frontera de posibilidades de producción.
La eficiencia asignativa, en cambio, evalúa si el sector público emplea
la mejor combinación posible de factores de producción a los precios vigentes
del mercado. El logro de la eficiencia técnica es un requisito previo necesario,
pero no suficiente, para alcanzar la eficiencia asignativa, ya que una entidad
puede estar produciendo sobre su frontera de posibilidades físicas, pero
utilizando una combinación de insumos económicamente ineficiente, dados los
precios relativos del mercado.
La eficiencia económica global se materializa cuando una intervención
pública maximiza los beneficios sociales netos, calculados mediante el Análisis
Coste-Beneficio (ACB) con base en el criterio de compensación de Kaldor-Hicks,
que exige que el valor actual neto (VAN) de los flujos sociales sea
estrictamente mayor que cero (Rus et al., 2006). Para corregir las fallas del
mercado, este análisis emplea precios sombra y evalúa la presencia de efectos
externos. En escenarios en los que resulta inviable cuantificar monetariamente
los beneficios, la evaluación recurre al Análisis Coste-Eficacia (ACE), vinculando
los costes financieros con medidas no monetarias de efectividad o con
29
indicadores de resultado.
La medición empírica de estas eficiencias se realiza mediante
metodologías de frontera, entre las que destaca el Análisis Envolvente de
Datos (Data Envelopment Analysis, DEA). El modelo DEA es una técnica no
paramétrica que permite evaluar el desempeño comparativo de unidades de
toma de decisiones (DMU) mediante la construcción de fronteras de
producción basadas en las mejores prácticas observadas. Estas estimaciones
pueden asumir rendimientos constantes a escala (modelo CCR) o rendimientos
variables a escala (modelo BCC), derivando de allí la eficiencia de escala como
el cociente entre ambos índices:
Cualquier desviación de la unidad en este cociente revela ineficiencias
asociadas al tamaño de la operación pública. Los cambios en la eficiencia a lo
largo del tiempo pueden atribuirse a modificaciones puras de la eficiencia
técnica, desplazamientos de la frontera tecnológica o variaciones en la escala
de los rendimientos.
Al aplicar el DEA al sector público, la literatura advierte del riesgo de
emplear exclusivamente variables monetarias como insumos (inputs). Debido
a la disparidad en las estructuras de costos regionales y de mercado, las cifras
de gasto pueden sesgar el análisis, por lo que se recomienda priorizar
indicadores físicos (como el ratio de docentes por alumno o el número de
establecimientos de salud disponibles). Asimismo, dado que los resultados del
30
sector público están condicionados por factores exógenos fuera del control del
gestor, se emplean modelos econométricos secundarios, como la regresión
Tobit, para aislar el impacto de variables no discrecionales tales como el nivel
socioeconómico de los usuarios o el grado de ruralidad territorial. En ausencia
de este control, la aparente relación positiva entre los recursos financieros y
los resultados puede desvanecerse por completo, enmascarando ineficiencias
técnicas subyacentes.
El Fenómeno de la Restricción Presupuestaria
Blanda (Soft Budget Constraint)
La descentralización fiscal parte de la premisa de que la delegación de
funciones tributarias y de gasto a los gobiernos subnacionales incrementa el
bienestar social al ajustar la oferta de bienes públicos a las preferencias
locales. Sin embargo, este diseño suele verse comprometido por la aparición
de restricciones presupuestarias blandas (Soft Budget Constraint, SBC), un
concepto acuñado por János Kornai para el análisis de las empresas socialistas
y posteriormente extendido a las finanzas intergubernamentales.
La restricción presupuestaria blanda se configura cuando una entidad
subnacional incurre en insolvencia o en déficit recurrente, pero mantiene la
expectativa racional de ser rescatada financieramente por el gobierno central.
Este fenómeno destruye los incentivos para la disciplina fiscal y genera un
grave problema de riesgo moral (moral hazard). Al anticipar que el coste
marginal de sus excesos presupuestarios será socializado a nivel nacional, los
gobiernos locales tienden a subrecaudar ingresos propios, emitir deuda
excesiva y sobregastar, lo que conduce a un equilibrio ineficiente caracterizado
31
por tasas de impuestos nacionales elevadas y una asignación deficiente de
recursos agregados (véase la Tabla 2)
Tabla 2: Dimensión de análisis de restricciones
presupuestarias
Dimensión de Análisis
Restricción
Presupuestaria Dura
(Hard Budget
Constraint)
Restricción
Presupuestaria Blanda
(Soft Budget Constraint)
Comportamiento Fiscal
Subnacional
Disciplina presupuestaria
estricta: el gasto se ajusta
rigurosamente a los
ingresos propios y a las
transferencias regladas.
Indisciplina fiscal;
sobregasto sistemático,
sobreendeudamiento y
postergación de reformas
de ingresos.
Mecanismo de
Financiación de Déficits
Ajuste fiscal autónomo,
reestructuración del
gasto y asunción de
costes políticos locales.
Transferencias
intergubernamentales
discrecionales, rescates
financieros directos y uso
discrecional de la banca
pública.
Alineación de Incentivos
Tributarios
Alta: incentiva a los
gobiernos regionales y
locales a asumir un rol
activo en el diseño y el
cobro de su propia
política fiscal.
Baja; se desincentiva el
esfuerzo recaudatorio
propio al ser sustituido
por la expectativa de
flujos centrales ex post.
Resultados
Macroeconómicos
Maximización del
bienestar social, sujeta a
las restricciones
presupuestarias
familiares e
Exceso de provisión de
bienes públicos locales,
ineficiencia agregada y
externalidades fiscales
negativas interregionales.
32
intergubernamentales.
La raíz de este problema radica en la inconsistencia temporal del
gobierno central. Aun cuando el nivel nacional anuncie ex ante que no otorgará
rescates financieros (bailouts), carece de la capacidad de compromiso ex post
para permitir quebrar a una jurisdicción subnacional debido a las severas
externalidades sociales y políticas que la interrupción de los servicios públicos
básicos acarrearía.
En determinados contextos de federalismo fiscal, cierto grado de
flexibilización presupuestaria puede justificarse teóricamente como un
mecanismo de distribución de riesgos (risk sharing) ante shocks asimétricos
profundos. No obstante, el consenso de las teorías de segunda generación de
finanzas públicas enfatiza la necesidad de endurecer las restricciones
presupuestarias para evitar la ineficiencia agregada y garantizar la
sostenibilidad macroeconómica.
Intervención Estatal y Distorsión de Precios:
Subsidios Combustibles y Eléctricos
Los subsidios ineficientes y los esquemas de estabilización de precios
constituyen otra fuente de distorsión que afecta la eficiencia técnica y
asignativa del gasto. Aunque originalmente se diseñan para mitigar fallas de
mercado o proveer alivio a poblaciones vulnerables, la falta de una focalización
rigurosa y las deficiencias del diseño institucional terminan por desnaturalizar
estas herramientas, convirtiéndolas en cargas fiscales insostenibles y
33
regresivas que alteran los precios relativos en la economía.
Un caso crítico es el del Fondo de Estabilización de Precios de los
Combustibles (FEPC) en el Perú, creado mediante el Decreto de Urgencia N.°
010-2004 ante la extrema volatilidad del mercado internacional de crudo. El
FEPC opera mediante una banda de precios y un precio de paridad de
importación. Cuando el precio de paridad supera el límite superior de la banda,
se generan obligaciones de compensación del Tesoro para los productores e
importadores, a fin de evitar el traslado del shock al consumidor final; en
contraste, cuando el precio se ubica por debajo del límite inferior, los
operadores realizan aportaciones al fondo.
Con el transcurso de los años, el incremento sostenido y estructural de
las cotizaciones internacionales desvirtuó la esencia del FEPC,
transformándolo en un subsidio ciego al consumo y en un mecanismo implícito
de control de precios. Al absorber recursos que podrían destinarse a la salud,
la educación y la infraestructura de mayor rentabilidad social, el FEPC minó la
eficiencia económica global. Asimismo, debido a la alta correlación entre el
consumo de energía y el nivel de ingresos, el subsidio benefició de manera
desproporcionada a los deciles más ricos, lo que acentuó la regresividad del
gasto público.
Esta ineficiencia forzó reformas sucesivas encaminadas a la exclusión
de combustibles de alto octanaje y a la automatización de la actualización de
las bandas, para mitigar la discrecionalidad política y reducir la cobertura del
fondo, que pasó de representar el 98% de las ventas nacionales en 2004 a
representar el 38% en 2002 (véase la Tabla 3).
34
Tabla 3: Métrica de comparación de fondos de precios del
sector energético
Métrica de Comparación
Fondo de Estabilización
de Precios de los
Combustibles (FEPC)
Fondo de Inclusión
Social Energético (FISE)
Naturaleza del
Mecanismo
Amortiguación de la
volatilidad internacional
de los precios mediante
bandas de precios
mayoristas.
Subsidio directo y cruzado
mediante vales de
descuento para la
demanda minorista de
GLP.
Criterio de Focalización
Débil: subsidio implícito
al consumidor que
beneficia principalmente
a los usuarios de alto
consumo.
Elevado; supeditado a
consumos eléctricos
inferiores a 30 kWh, a la
posesión de cocina a gas y
al umbral de ingresos.
Impacto Fiscal e
Ineficiencia
Se produjo un
desplazamiento
sustancial del gasto
productivo.
Bajo costo fiscal;
autofinanciado mediante
recargos del sector
energético (recargo del
2,5% para usuarios
libres).
Efecto de Mercado
La distorsión persistente
de las señales de precios
atenúa el incentivo para la
eficiencia energética.
Corrección de fallas de
mercado (pobreza y
exclusión energética) y de
externalidades
ambientales positivas.
Por el contrario, el Fondo de Inclusión Social Energético (FISE),
implementado mediante la Ley N.° 29852, presenta un diseño basado en la
focalización de la población en situación de vulnerabilidad y de pobreza
35
energética. A través de la entrega mensual de un vale de descuento de 16
soles para la adquisición de balones de GLP de 10 kg, el FISE promueve la
transición de combustibles tradicionales, altamente contaminantes y
perjudiciales para la salud (como la bosta o la leña), hacia fuentes de energía
más limpias (Murillo y Cahui, 2012). Al restringir el beneficio a hogares que
demuestren bajos ingresos anuales y se inscriban en el Registro Nacional de
Identificación y Estado Civil (RENIEC), el FISE minimiza el riesgo de filtraciones
y optimiza el uso de los recursos presupuestales, erigiéndose como un subsidio
eficiente.
El Efecto de Desplazamiento (Crowding-Out)
Financiero y Sectorial
El efecto de desplazamiento, o crowding-out, constituye una
consecuencia indirecta de la indisciplina fiscal y del crecimiento desmedido del
endeudamiento público sobre el sector privado. Este fenómeno se manifiesta
principalmente a través de dos canales de transmisión: la tasa de interés y el
crédito bancario.
El canal de la tasa de interés opera cuando el sector público incurre en
déficits persistentes y recurre al mercado de capitales local para captar
recursos mediante la emisión masiva de títulos de deuda soberana. Para atraer
inversionistas institucionales y mitigar los riesgos asociados, el gobierno
ofrece tasas de interés competitivas que sirven de referencia para todo el
sistema financiero. Este incremento en la tasa de interés de referencia
presiona al alza las tasas activas del mercado crediticio comercial. Como
consecuencia, proyectos de inversión del sector privado con un rendimiento
36
marginal positivo, pero inferior al nuevo costo del capital, se vuelven inviables,
lo que provoca una contracción de la inversión productiva privada.
Por su parte, el canal de los préstamos bancarios se activa porque las
entidades financieras administran recursos finitos en sus balances. Ante la
oferta continua de bonos soberanos de bajo riesgo relativo y rentabilidad
atractiva, los bancos comerciales reasignan de manera óptima sus carteras de
activos, concentrando una porción sustantiva de su liquidez en deuda pública.
Este desplazamiento de recursos reduce directamente la oferta de crédito
disponible para las empresas y los hogares. Los agentes privados se ven
obligados a competir por un remanente decreciente de fondos prestables, lo
que encarece y racionaliza el financiamiento comercial.
La severidad de este efecto se refleja con nitidez en el comportamiento
histórico de las economías de la región. En Colombia, por ejemplo, el
crecimiento nominal de la cartera crediticia dirigida al segmento comercial
productivo se desaceleró hasta tasas cercanas al 5,3% anual, mientras que la
tasa agregada de inversión de la economía experimentó un desplome
estructural, pasando del 22% del PIB en 2019 al 17% del PIB al año siguiente.
Este retroceso de la inversión privada ilustra el costo real de un gasto público
abultado que acapara el ahorro interno y condiciona el dinamismo
macroeconómico a largo plazo.
Diagnóstico de la Ineficiencia Fiscal en
América Latina y el Caribe
El análisis comparativo del gasto público a nivel regional evidencia
desvíos críticos respecto de las fronteras de eficiencia técnica y asignativa. De
37
acuerdo con las estimaciones del Banco Interamericano de Desarrollo (BID),
las ineficiencias técnicas promedio en la adquisición de bienes y servicios, el
desalineamiento salarial en el servicio civil y las filtraciones en los programas
de transferencias focalizadas representan un costo equivalente al 4,4% del PIB
de América Latina y el Caribe. Esta magnitud agregada supera los recursos
financieros necesarios para erradicar por completo la pobreza extrema en la
región.
La ineficiencia no se distribuye de manera uniforme, y existe una
marcada heterogeneidad asociada al nivel de gasto y al tamaño del sector
público de cada país. Mientras que el gasto público consolidado ronda en
promedio el 29,7% del PIB regional, este fluctúa entre niveles superiores al
35% en Argentina y Brasil y cifras inferiores al 20% en Guatemala y la
República Dominicana. Argentina lidera la ineficiencia regional con pérdidas
estimadas del 7,2% de su PIB, seguida de Colombia, con un costo por
inoperancia del 4,8% (o casi el 5% del PIB en compras, transferencias y
nómina).
En el Perú, la ineficiencia técnica del gasto público se estima en un 2,5%
del PIB anual. La descomposición interna de esta ineficiencia pone de
manifiesto que el componente más crítico se concentra en las compras
gubernamentales, que representan el 72% del desperdicio total del país
(Flores, 2024) (véase la Tabla 4).
38
Tabla 4: Diagnóstico de la ineficiencia fiscal en América
Latina y el Caribe
País / Región
Ineficiencia
Total
Estimada (%
del PIB)
Gasto en
Compras
Públicas
Ineficientes
(% del PIB)
Filtraciones
en
Transferenci
as (% del
PIB)
Desalineamie
nto Salarial
Estatal (% del
PIB)
América
Latina
(Promedio)
4,4%
1,5% - 2,0%
1,0% - 1,5%
0,8% - 1,0%
Argentina
7,2%
3,0% - 3,5%
2,0% - 2,5%
1,5% - 1,8%
Colombia
4,8%
2,2%
1,4%
1,2%
Perú
2,5%
1,8%
0,4%
0,3%
El análisis de frontera comparativo también devela ineficiencias
sectoriales sustantivas en el gasto de capital y en el gasto social. Por ejemplo,
en el sector educativo, países como Uruguay y Chile logran altos índices de
matriculación secundaria y alfabetización con niveles de gasto promedio de
3,17% y 4,12% del PIB, respectivamente, mientras que Argentina destina el
4,81% del PIB sin obtener mejoras proporcionales en el rendimiento
académico. En el ámbito de la salud, el análisis DEA conjunto para el periodo
2000-2017 ubica a Chile, Panamá, México y Perú en la frontera de eficiencia,
mientras que países como Ecuador, con un gasto equivalente al 6,36% del PIB
39
(1,61 puntos porcentuales más que Perú), no logran resultados
significativamente superiores en esperanza de vida ni en reducción de
mortalidad infantil, lo que evidencia graves deficiencias de gestión en la
asignación de sus recursos sectoriales.
Para mitigar esta vulnerabilidad fiscal y proteger la inversión pública frente a
los vaivenes políticos y los ciclos del gasto corriente, el Perú adoptó el requisito
fiscal de doble condición. Esta regla fiscal fija límites específicos al incremento
del gasto corriente para asegurar que las expansiones fiscales no insuman los
recursos de capital destinados al desarrollo de infraestructura.
Manifestaciones de Ineficiencia Técnica: El
Caso de las Obras Paralizadas en el Perú
La ineficiencia técnica en la provisión física de bienes públicos
encuentra su correlato más severo en el fenómeno estructural de las obras
paralizadas. Según los reportes consolidados de la Contraloría General de la
República del Perú y de ComexPerú, a setiembre de 2025 se contabilizaban
215 obras públicas paralizadas a nivel nacional, lo que representaba un capital
físico inmovilizado por más de 325 millones de soles. Para enero de 2026, la
cifra acumulada ascendía a 0,362 millones de soles, lo que refleja una parálisis
que frena la competitividad del país. De manera alarmante, el 63,1% de estos
proyectos (398 obras) no recibió ejecución presupuestal alguna durante el año
previo, lo que constituye un abandono financiero total (ComexPerú, 2026).
La concentración territorial del problema presenta dinámicas
divergentes según se analice el volumen físico de las obras o su impacto
financiero. Los departamentos con mayor número de proyectos detenidos se
40
ubican en la sierra sur: Cusco acumula 297 obras (13,4% del total nacional) y
Puno registra 223 (10,1%).
Sin embargo, al evaluar en términos de montos de inversión paralizada,
el impacto económico se traslada a las regiones costeras: Arequipa lidera la
pérdida financiera con 579 millones de soles (17,9% de la inversión nacional
paralizada en 126 proyectos), seguida de La Libertad con 590 millones de soles
(14,4%).
En lo que respecta a la distribución administrativa por niveles de
gobierno, se constata que los gobiernos locales concentran la mayor cantidad
física de proyectos detenidos (576 obras; 71,2% del total), lo que evidencia las
profundas limitaciones técnicas de los municipios distritales y provinciales
para formular y ejecutar contratos públicos. El caso de Cusco es sintomático:
el 92,4% de sus 329 obras paralizadas se concentra en el nivel municipal. No
obstante, el mayor peso financiero del capital inmovilizado recae de manera
equitativa sobre el Gobierno Nacional (S/ 636 millones; 39,3%) y los Gobiernos
Regionales (S/ 686 millones; 39,4%), mientras que las municipalidades
representan el 21,3% de la pérdida económica (S/ 4 millones) debido al menor
tamaño relativo de sus intervenciones.
Deficiencias Críticas en los Expedientes Técnicos
Los estudios definitivos de ingeniería se formulan con presupuestos
sumamente bajos e insuficientes, lo que impide realizar estudios de campo
exhaustivos (perforaciones, pruebas de suelos y análisis topográficos
complejos). Durante la fase de ejecución física, surgen variaciones imprevistas
en las condiciones reales del terreno, lo que obliga a rediseños, suspensiones
41
y adendas presupuestales complejas.
Problemas Estructurales de Saneamiento y Terrenos
Un 0,8% de las paralizaciones se origina por la licitación de obras sin
contar previamente con la libre disponibilidad física e inscripción de los
predios o de las expropiaciones correspondientes, lo que impide al contratista
iniciar los trabajos de ingeniería.
Para hacer frente a esta parálisis estructural, el marco legal peruano
implementó la Ley N.° 31589, una norma especial orientada a regular la
reactivación de obras públicas paralizadas en el ámbito de la Ley de
Contrataciones del Estado y de la Reconstrucción con Cambios. Este marco
exige que los proyectos cuenten con un avance físico igual o superior al 40%
(o al 50% en el caso de obras por administración directa), con un contrato
vigente sin ejecución real por un periodo mínimo de seis meses, o con un
contrato declarado nulo o resuelto (Tapia, 2023).
Bajo estas directrices, la CGR reportó que a junio de 2025 se reactivaron
115 obras públicas por un valor superior a S/ 690 millones, beneficiando a
más de 1,2 millones de ciudadanos. Las soluciones de fondo para evitar nuevas
paralizaciones exigen la adopción de mecanismos preventivos de solución de
controversias, como las Juntas de Resolución de Disputas (JRD), la
implementación de fideicomisos para asegurar el uso exclusivo de los
adelantos de obra en el proyecto y el fortalecimiento de los términos de
referencia para la contratación de supervisores de obra con un rol activo en la
gestión de riesgos.
42
Reformas en la Gestión del Gasto y
Gobernanza Regulatoria
La superación de las brechas de eficiencia técnica y asignativa del sector
público peruano ha demandado la articulación de reformas en la gestión
presupuestaria, en los sistemas de abastecimiento digital y en la política
regulatoria general.
En primer lugar, la reforma del Presupuesto por Resultados (PpR),
introducida formalmente en 2008, buscó quebrar la formulación inercial e
incrementalista del presupuesto público, reorientando las decisiones
financieras hacia productos medibles que impacten directamente en el
bienestar ciudadano (Paliza, 2022). El PpR estructuró el presupuesto a partir
de 2012 en tres categorías explícitas: los Programas Presupuestales (PP), las
Acciones Centrales y las Asignaciones Presupuestarias que No Resultan en
Productos (APNOP) (Paliza, 2022). La participación de los PP en el Presupuesto
Institucional Modificado (PIM) registró una expansión notable, pasando del
4% en 2008 al 47% en 2022 (y alcanzando el 57% del PIM si se excluyen el
gasto financiero, las pensiones y la reserva de contingencia).
No obstante, la implementación del PpR enfrenta importantes cuellos
de botella institucionales, tales como la persistente dificultad para transitar
desde indicadores puramente cuantitativos de producto (outputs) hacia
indicadores de impacto social de largo plazo (outcomes), la debilidad de las
capacidades técnicas a nivel subnacional y el riesgo de manipulación de datos
por parte de las entidades públicas ante sistemas de incentivos
deficientemente diseñados.
43
El caso de la Municipalidad Distrital de Zepita en 2019 ilustra esta
debilidad: con un PIM asignado de S/ 11,7 millones, la entidad solo logró
ejecutar el 61,7% (S/ 7,25 millones), devolviendo el saldo restante al Tesoro
Público, a pesar de la persistencia de severas brechas en los servicios básicos
rurales, lo que evidencia el divorcio entre la disponibilidad de recursos bajo el
PpR y la capacidad técnica real de ejecución.
En segundo lugar, la Central de Compras Públicas (PERÚ COMPRAS) ha
desempeñado un papel clave en la contención de las ineficiencias del sistema
de adquisiciones. A través del uso obligatorio de herramientas electrónicas y
de la estandarización técnica (Catálogos Electrónicos de Acuerdos Marco,
Subasta Inversa Electrónica y Fichas de Homologación), el Estado peruano
generó un ahorro directo de 809,3 millones de soles en 2019 y de 499,40
millones de soles en 2020, acumulando, desde su entrada en operación en
abril de 2016 hasta finales de 2020, un ahorro total de 398 millones de soles
(ProActivo, 2025).
El mantenimiento operativo de la plataforma es altamente costo-
efectivo, representando entre el 0,18% (2019) y el 0,36% (2020) del monto
total contratado durante el año. Para combatir los riesgos de fraude, colusión
y alteración de documentos en las adjudicaciones, PERÚ COMPRAS integró la
tecnología blockchain en su arquitectura digital. Al validar de manera
inmutable cada cotización (proforma) y cada orden de compra generada, se
eliminaron los riesgos de modificaciones maliciosas y se agilizó la fiscalización
por parte de los órganos de control.
Esta integración se ejecutó bajo principios de austeridad extrema:
mediante el uso de una interfaz de programación de aplicaciones (API) para
44
conectarse a nodos descentralizados externos, el costo anual de conexión se
mantuvo por debajo de las 8 Unidades Impositivas Tributarias (UIT),
equivalentes a S/ 800 anuales, y con un equipo humano interno de solo cuatro
profesionales. Hacia julio de 2022, el sistema había validado de manera
inmutable 39.734 órdenes de compra y más de 59,7 millones de proformas,
respaldando transacciones transparentes por un valor acumulado superior a
S/ 504 millones.
Finalmente, la reforma de la calidad regulatoria se consolidó como
política de Estado a partir del acercamiento del Perú a la OCDE en 2014,
mediante la asunción de compromisos orientados a reducir las cargas
administrativas ineficientes y a dinamizar el clima de negocios. A través de
hitos normativos como el Decreto Supremo N.° 063-2021-PCM (Reglamento
del AIR) y la promulgación del Decreto Legislativo N.° 1565 (Ley General de
Mejora de la Calidad Regulatoria) en 2023, regulado en 2025, se consolidó la
rectoría de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) a través de la
Secretaría de Gestión Pública (SGP) (Cusma, 2023).
La Comisión Multisectorial de Calidad Regulatoria (CMCR) evalúa de
manera ex ante la calidad de todos los proyectos normativos del Poder
Ejecutivo mediante la aplicación del Análisis de Impacto Regulatorio (AIR) y
del Análisis de Calidad Regulatoria (ACR). Este último también se aplica al
stock de procedimientos administrativos existentes para eliminar trámites
burocráticos innecesarios. En 2025, la OCDE reconoció que el indicador de
calidad regulatoria del Perú se mantuvo de manera sostenida por encima del
promedio de América Latina y el Caribe (OECD, 2021).
45
Fase de Desregulación y Simplificación (Primeros 100 Días)
Se plantea convocar de forma obligatoria al sector privado, a la
academia y a la sociedad civil para identificar de manera conjunta las trabas
administrativas y normativas que asfixian la competitividad de los sectores
productivos estratégicos y proceder a su simplificación, digitalización o
derogación acelerada, bajo el liderazgo de la PCM.
Despliegue Territorial y Cierre de Brechas (Primer Año)
La calidad regulatoria debe iniciar un proceso ordenado de
descentralización fiscal y territorial, reconociendo que los gobiernos regionales
y los municipios concentran la mayor cantidad de trámites de los ciudadanos,
pero carecen de capacidades técnicas. Se plantea la puesta en marcha de una
Estrategia de Calidad Regulatoria Territorial, con acompañamiento
diferenciado y pilotos subnacionales, para evitar la imposición de cargas
desproporcionadas a los municipios más vulnerables.
Institucionalización del Aprendizaje Regulador (Mediano
Plazo)
La agenda exige avanzar de manera progresiva hacia la aplicación
obligatoria del Análisis de Impacto Regulatorio ex post para medir si las
normas emitidas efectivamente resolvieron los problemas públicos planteados
o si generaron distorsiones de mercado imprevistas, transitando así desde un
enfoque de mero cumplimiento formal hacia una gobernanza pública de alta
efectividad orientada a resultados mensurables.
La optimización de la eficiencia del gasto público en el Perú y en la
46
región exige erradicar las ineficiencias técnicas y asignativas que drenan el
erario fiscal, distorsionan el funcionamiento del libre mercado y ralentizan el
ritmo de acumulación de capital físico y humano. A partir del diagnóstico
estructural presentado, se plantean tres líneas fundamentales de
recomendación para la política económica:
● Institucionalización de la disciplina fiscal subnacional: El MEF debe
eliminar el riesgo moral asociado a las expectativas de un rescate
financiero en los gobiernos regionales y locales. Esto requiere establecer
reglas fiscales subnacionales claras y no discrecionales, que obliguen a
la transición hacia sistemas de contabilidad en base devengada y
fortalezcan las capacidades de recaudación propia para alinear el coste
marginal del gasto con el esfuerzo fiscal local.
● Focalización técnica de subsidios y de las intervenciones de mercado:
Se debe acelerar la reforma del FEPC para desmontar los subsidios
ciegos que distorsionan los precios relativos de los hidrocarburos y
erosionan la sostenibilidad de las cuentas públicas. Los recursos fiscales
recuperados deben reasignarse de forma focalizada a esquemas de
subsidio directo y cruzado a la demanda vulnerable (como el modelo de
vales del FISE) y a proyectos de capital en salud, educación y
conectividad territorial.
● Reforma de la gobernanza de obras públicas y contrataciones
estatales: Resulta perentorio erradicar la parálisis de las inversiones
públicas mediante el fortalecimiento preventivo de la supervisión, la
estandarización y la calidad obligatoria de los expedientes técnicos antes
del inicio de las licitaciones, así como mediante el uso de las Juntas de
47
Resolución de Disputas (JRD) para evitar procesos de arbitraje
prolongados. Asimismo, la expansión de los catálogos electrónicos de
PERÚ COMPRAS, respaldados por una tecnología inmutable basada en
blockchain, constituye un mecanismo probado para mitigar el sobrecosto
en las adquisiciones gubernamentales y elevar la confianza institucional.
48
Capítulo 3
Distribución de la riqueza y riesgo
de elusión y evasión fiscal en
sistemas impositivos progresivos
Los sistemas impositivos de América Latina y el Caribe han sido
históricamente diseñados sobre una base de progresividad nominal que, al
someterse al análisis de la recaudación efectiva, revela una contradicción
estructural. La región se mantiene como una de las zonas más desiguales del
planeta, una condición perpetuada por sistemas fiscales que no logran corregir
la distribución de la riqueza y, por el contrario, imponen cargas
desproporcionadas a los deciles de menores ingresos.
De acuerdo con estimaciones consolidadas, el diez por ciento más rico
de la población en América Latina concentra cerca del sesenta por ciento del
ingreso nacional y hasta el ochenta por ciento de la riqueza total, mientras
que el cincuenta por ciento más pobre de la población apenas recibe entre el
siete y el ocho por ciento de los ingresos y posee un exiguo tres por ciento de
la riqueza regional. Esta polarización se agudiza al constatar que el uno por
ciento más rico de la población concentra entre el veinticinco y el veintisiete
por ciento del ingreso y la mitad del patrimonio neto total.
El ritmo de acumulación en la cúspide de la pirámide distributiva se ha
desvinculado por completo de la dinámica económica general de la región. En
noviembre de 2025, América Latina y el Caribe contaban con ciento nueve mil
millonarios, catorce más que el año anterior, cuya fortuna conjunta ascendió
49
a seiscientos veintidós mil novecientos millones de dólares, una cifra
equivalente al Producto Interno Bruto combinado de Chile y Perú. Desde el
año 2000, el patrimonio de este reducido grupo ha crecido a una tasa
promedio de cincuenta y cuatro millones de dólares diarios, lo que equivale a
un incremento diario de cuatrocientos noventa y un mil ciento noventa y ocho
dólares por multimillonario.
Esta velocidad de acumulación supera en dieciséis veces el crecimiento
de la economía regional en su conjunto, que apenas registró una expansión
del dos coma cuatro por ciento en 2024, con proyecciones de estancamiento
similares para los ejercicios posteriores.
La asimetría resultante de esta distribución se evidencia al contrastar
la riqueza extrema con la realidad de la clase trabajadora regional. Un
asalariado que percibe el sueldo mínimo promedio de la región, estimado en
cuatro mil ochocientos quince dólares anuales, requería, a inicios de 2024,
trabajar noventa años para igualar lo que un milmillonario obtiene en un solo
día; para finales de 2025, debido a la aceleración de la acumulación en la
cúspide, este indicador aumentó a ciento dos años, superando con creces la
esperanza de vida promedio regional.
Esta concentración del patrimonio no solo es extrema, sino que
responde a factores hereditarios y estructurales de género, ya que el ochenta
y dos por ciento de los milmillonarios son hombres y el cincuenta y tres coma
ocho por ciento de los superricos de la región heredaron, parcial o totalmente,
su patrimonio, en comparación con el treinta y siete coma tres por ciento
observado a nivel global. Las reformas tributarias de carácter progresivo
poseen, por tanto, el potencial no solo de movilizar recursos públicos, sino
50
también de reducir directamente estas brechas estructurales de género e
ingresos.
La brecha de emisión de carbono añade una dimensión de injusticia
ambiental a la desigualdad económica: el cero coma uno por ciento más rico
emite doscientas cincuenta y una veces más dióxido de carbono que un
individuo del cincuenta por ciento más pobre, mientras que los sectores
vulnerables asumen los mayores costos por desastres climáticos, y se proyecta
que la crisis ambiental empujará a dieciséis millones de personas adicionales
a la pobreza para el año 2030.
A pesar de esta urgencia distributiva, los sistemas de transferencias
estatales y el gasto público tienen un impacto sumamente limitado en la
reducción de la desigualdad, lo que se traduce en una disminución promedio
de apenas 0,02 puntos en el coeficiente de Gini regional, debido en parte a la
rigidez del gasto público, que representa el 56,2% del presupuesto. Cuando el
índice de Gini se ajusta para incorporar las rentas de capital invisibilizadas en
las encuestas de hogares, la desigualdad efectiva de la región alcanza un
promedio de 0,64.
El desbalance de las estructuras tributarias
en América Latina y el Caribe
La regresividad impositiva real que caracteriza a América Latina y el
Caribe se origina en la composición interna de sus ingresos fiscales. A lo largo
de las últimas tres décadas, la estructura tributaria regional ha experimentado
una transformación regresiva orientada a priorizar la recaudación indirecta
sobre el consumo en detrimento de la imposición directa sobre la renta y el
51
patrimonio. En 1990, los impuestos generales al consumo y al comercio
exterior representaban el cuarenta y dos por ciento del recaudo regional; para
el año 2021, esta proporción se redujo al veinte y uno por ciento, mientras que
el Impuesto al Valor Agregado duplicó su peso relativo, alcanzando el
veintinueve y nueve por ciento del recaudo total.
En la actualidad, los impuestos indirectos representan cerca del
cincuenta por ciento de los ingresos fiscales de la región, y el cuarenta y siete
por ciento del recaudo promedio proviene exclusivamente del Impuesto al
Valor Agregado. Esta configuración traslada el peso financiero del Estado a las
familias de menores ingresos, que destinan la totalidad de sus percepciones
corrientes.
La recaudación tributaria promedio en América Latina y el Caribe se
sitúa en un exiguo 21,3 por ciento del Producto Interno Bruto, y existen
profundas asimetrías internas, en las que jurisdicciones como Panamá,
Guatemala y la República Dominicana recaudan por debajo del 15 por ciento,
mientras que Argentina y Brasil logran niveles cercanos al 30 por ciento del
Producto Interno Bruto. Esta presión fiscal regional resulta sensiblemente
inferior al promedio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos, que alcanza el 33,9 % del Producto Interno Bruto (OECD, 2026).
Aunque la región mostró un proceso de convergencia recaudatoria con
los países desarrollados durante la primera década del siglo veintiuno, dicha
tendencia se interrumpió en la siguiente y la brecha se amplió sustancialmente
a partir de la pandemia de Covid-19. En 2023, la recaudación fiscal promedio
de la región se contrajo en 0,2 puntos porcentuales del Producto Interno Bruto
debido a la desaceleración económica y al debilitamiento de los precios
52
internacionales de las materias primas, lo que afectó directamente los
ingresos provenientes de sectores no renovables como la minería y los
hidrocarburos.
El diseño impositivo sobre las corporaciones y los ingresos personales
refleja otra distorsión estructural: las tasas estatutarias del Impuesto a la
Renta corporativo en América Latina promedian un treinta y un coma ocho por
ciento, un nivel significativamente superior al veintiuno coma seis por ciento
observado en economías de ingresos medios a nivel global. Sin embargo, esta
elevada carga impositiva sobre las empresas contrasta con las bases gravables
sumamente estrechas del Impuesto a la Renta de las Personas Naturales, lo
que reduce drásticamente el alcance redistributivo del impuesto directo
(Villagra, 2020).
Las rentas de capital, conformadas por dividendos, intereses y
ganancias patrimoniales, gozan habitualmente de tasas preferenciales o de
exenciones completas, lo que opera como un mecanismo de desgravación de
facto para los contribuyentes de altos ingresos. En la República Dominicana,
por ejemplo, el noventa y tres por ciento de los dividendos declarados es
percibido por apenas dos mil quinientas personas (el cero coma uno por ciento
de los contribuyentes más ricos), que tributan bajo una tasa cedular de solo el
diez por ciento, mientras que los salarios del trabajo soportan alícuotas
progresivas de hasta el veinticinco por ciento.
Adicionalmente, el sistema tributario internacional vigente ha sido
diseñado estructuralmente para satisfacer las necesidades de las economías
más ricas y atender los intereses de las corporaciones multinacionales,
limitando el poder tributario de las naciones en desarrollo a sus fronteras
53
geográficas. La reciente adopción de una tasa mínima impositiva global del
quince por ciento bajo el Marco Inclusivo de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos ha generado preocupación en la
región, dado que este umbral se sitúa considerablemente por debajo de la tasa
impositiva corporativa promedio del veinticuatro por ciento en América Latina,
lo que amenaza con limitar el espacio de recaudación de los países receptores
de inversión extranjera.
La combinación de estos factores da como resultado una pérdida
promedio de ingresos tributarios equivalente al 6,1% del Producto Interno
Bruto regional debido a la evasión y elusión fiscales, acentuada por una
economía subterránea que representa entre el 20% y el 50% del Producto
Interno Bruto en los países de ingresos medios-altos.
La elusión y evasión fiscal como limitantes de
la progresividad
El análisis de la elusión y la evasión fiscales requiere delimitar con
precisión sus fronteras jurídicas y económicas para comprender su impacto en
la equidad distributiva. La evasión tributaria constituye un acto ilícito
deliberado mediante el cual el contribuyente oculta la configuración del hecho
imponible para evitar el nacimiento de la obligación tributaria o reducir el
impuesto que legalmente le correspondería pagar, recurriendo a la
falsificación de libros contables, a la omisión de ventas o a la emisión de
comprobantes falsos.
Por su parte, la elusión tributaria se define como el aprovechamiento
de vacíos legales, ambigüedades normativas o la utilización de negocios
54
jurídicos artificiosos o impropios para evitar la realización del hecho imponible
o posponer indefinidamente la carga fiscal, sin violar de manera directa el
texto literal de la ley. Ambos fenómenos se diferencian de la legítima economía
de opción, que consiste en la selección de alternativas lícitas y expresamente
contempladas por la propia norma tributaria para optimizar el costo fiscal de
las transacciones sin alterar su sustancia económica.
Tanto la evasión como la elusión tributaria privan a los Estados de
recursos esenciales para financiar políticas públicas integrales y sistemas
nacionales de cuidado, lo que agrava las desigualdades sociales de partida. A
nivel internacional, las grandes fortunas latinoamericanas recurren a
sofisticados mecanismos de ocultamiento de activos y a planificación fiscal
agresiva, estimándose que aproximadamente novecientos mil millones de
euros de la riqueza de América Latina se mantienen fuera de las fronteras
regionales, en jurisdicciones offshore y paraísos fiscales.
Aunque la evasión de riqueza offshore por parte de individuos de alto
patrimonio ha mostrado una tendencia decreciente debido a la
implementación del estándar de intercambio automático de información sobre
cuentas financieras y a compromisos políticos como la Declaración de Punta
del Este, los canales de evasión doméstica han ganado terreno. El Informe
Global sobre Evasión Fiscal 2024 revela que los multimillonarios del planeta
logran tasas efectivas de impuestos de entre el cero por ciento y el cero coma
cinco por ciento sobre su patrimonio neto total mediante el uso sistemático de
sociedades holding instrumentales y estructuras pantalla para eludir el
Impuesto a la Renta de las Personas Naturales.
Por ende, según Villagra (2020), los instrumentos impositivos
55
tradicionales aplicados a los ingresos salariales resultan insuficientes para
corregir esta asimetría fiscal. La imposición sobre el stock de riqueza
acumulada se presenta como una alternativa óptima para captar la verdadera
capacidad contributiva de los estratos más ricos. Históricamente, los
impuestos sobre el patrimonio neto individual aplicados en la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económicos fracasaron y fueron derogados
progresivamente, pasando de doce países en 1990 a solo cuatro en 2017
(Francia, Noruega, España y Suiza), debido a que sus diseños contemplaban
bases imponibles muy estrechas, exclusiones amplias de activos financieros y
umbrales bajos que afectaban a las clases medias.
Asimismo, los impuestos sobre herencias, sucesiones y donaciones
apenas aportan, en promedio, el 0,5 % de la recaudación total en los países de
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos que los
aplican.
La propuesta contemporánea de un Impuesto Mínimo Efectivo sobre la
Riqueza, formulada por el Observatorio Fiscal de la Unión Europea y promovida
en foros internacionales, busca subsanar estos fallos de diseño. Este esquema
propone aplicar una alícuota mínima coordinada sobre el patrimonio de los
individuos con activos netos superiores a cien millones de dólares, que actúa
como un impuesto complementario y asegura que la carga fiscal efectiva no
caiga por debajo de un umbral justo.
Las simulaciones para América Latina indican que un gravamen del dos
por ciento sobre patrimonios superiores a cien millones de dólares generaría
una recaudación estimada de veinticuatro mil cien millones de dólares anuales
(cero coma seis por ciento del Producto Interno Bruto regional), mientras que
56
una alícuota del tres por ciento incrementaría la recaudación a treinta y seis
mil ochocientos millones de dólares anuales (cero coma nueve por ciento del
Producto Interno Bruto regional).
El principal obstáculo para la adopción de estas reformas progresivas
radica en la captura corporativa del poder político y en el secuestro
institucional de las decisiones legislativas por parte de las élites económicas.
La extrema concentración del patrimonio permite a las grandes corporaciones
moldear las regulaciones tributarias a su favor mediante el cabildeo, el
financiamiento de campañas electorales, el control de los medios masivos de
comunicación y la práctica de las puertas giratorias.
Adicionalmente, la difuminación de las fronteras entre el poder
corporativo y el poder estatal se evidencia en que, entre los años 2000 y 2025,
al menos dieciséis presidentes en once países de América Latina asumieron la
jefatura del Estado tras haber sido propietarios, accionistas o altos ejecutivos
de grandes conglomerados financieros y corporativos. Oxfam advierte que el
secuestro democrático derivado de esta asimetría de poder deslegitima el
pacto fiscal y alimenta el descontento social, lo que abre la puerta a
alternativas de corte autoritario en la región.
Estrategias y brechas de cumplimiento en el
Perú: El rol de la SUNAT
La República del Perú ilustra de manera representativa los desafíos de
recaudación y de incumplimiento tributario que enfrenta la región.
Históricamente, la presión tributaria del país se ha mantenido en niveles bajos,
situándose en promedio en torno al quince coma dos por ciento del Producto
57
Interno Bruto, lo que ubica al Perú en el puesto veintidós de veintisiete
economías analizadas en América Latina (Sevillano y Sotelo, 2014). En el
ejercicio fiscal 2025, la Superintendencia Nacional de Aduanas y de
Administración Tributaria reportó una recaudación neta anual de ciento
setenta y cinco mil ciento cincuenta y seis millones de soles, lo que representa
un crecimiento real del diez coma ocho por ciento en comparación con el año
anterior y sitúa la presión tributaria en un catorce coma seis por ciento del
Producto Interno Bruto.
La recaudación bruta mensual registró valores de once mil ochocientos
cincuenta y seis millones de soles en julio de 2024 y de trece mil ciento veinte
millones de soles en mayo de 2025, lo que refleja incrementos nominales
impulsados por la digitalización del Impuesto General a las Ventas y por el
dinamismo de los tributos aduaneros.
Sin embargo, la persistencia de una brecha fiscal de sesenta y tres mil
cincuenta y un millones de soles en el año 2022, equivalente al seis coma siete
por ciento del Producto Interno Bruto, evidencia la magnitud del
incumplimiento, con tasas que alcanzan el treinta coma tres por ciento en el
Impuesto General a las Ventas y el cuarenta coma cinco por ciento en el
Impuesto a la Renta de tercera categoría.
Para enfrentar esta problemática de forma sistemática, la SUNAT ha
diseñado su Plan Estratégico Institucional 2024-2027, que organiza su
estrategia operativa en torno a cinco brechas fundamentales de cumplimiento
y articula dos dimensiones de actuación.
● Brecha de Inscripción: Enfocada en incorporar al Registro Único de
Contribuyentes a los agentes que realizan actividades comerciales
58
informales, para combatir la economía subterránea persistente.
● Brecha de Documentación y Registro: Diseñada para asegurar la
correcta emisión de comprobantes electrónicos de pago y mitigar la
omisión de la facturación en transacciones comerciales de consumo.
● Brecha de Declaración: Dirigida a verificar que la totalidad de los
contribuyentes obligados presenten sus declaraciones informativas y
determinativas dentro de los plazos legales.
● Brecha de Pago: Orientada a optimizar la recaudación efectiva de las
deudas autodeclaradas, reduciendo la morosidad y acelerando la
cobranza coactiva.
● Brecha de Veracidad: Enfocada en detectar la subdeclaración de
ingresos, la sobreestimación de costos y el uso de operaciones no reales
para reducir artificialmente la utilidad tributable.
La primera dimensión estratégica aborda la generalidad de los
contribuyentes mediante la automatización de procesos en el marco del
proyecto de Cuenta Única y la gestión masiva de riesgos basada en modelos
predictivos del comportamiento. La segunda dimensión se enfoca en
operaciones complejas de alto interés fiscal, priorizando la fiscalidad
internacional y el cumplimiento colaborativo con grandes corporaciones para
mitigar la litigiosidad.
El Perú mantiene una estructura económica asimétrica donde el sector
servicios genera el cuarenta y cinco por ciento del Producto Interno Bruto pero
soporta una presión tributaria efectiva de solo el doce coma cinco por ciento,
mientras que los sectores extractivos de minería e hidrocarburos registran una
presión fiscal sustancialmente superior, estando expuestos a una alta
59
volatilidad internacional que contrajo la recaudación de Impuesto a la Renta
de tercera categoría minera en un cincuenta y cuatro coma nueve por ciento
durante ciclos previos de caída de precios de commodities. Adicionalmente,
economías ilegales, como la minería informal e ilegal y el narcotráfico,
sustraen ingentes recursos de la base imponible nacional.
Para balancear los objetivos de recaudación con el desarrollo social y
productivo en el ámbito rural, el Estado peruano implementó la Ley de
Cooperativas Agrarias (Ley 29972), la cual inafecta del Impuesto a la Renta a
los socios productores hasta por un límite de veinte Unidades Impositivas
Tributarias (equivalente a setenta y cuatro mil soles en periodos de vigencia
previa), aplicando una tasa reducida del uno coma cinco por ciento sobre los
ingresos excedentes, promoviendo la asociatividad y la formalización de la
pequeña agricultura familiar.
En el ámbito del control operativo de personas naturales, la SUNAT
ejecuta programas específicos de fiscalización por Incremento Patrimonial No
Justificado, cruzando información sobre movimientos de efectivo en cuentas
del sistema financiero local y extranjero con consumos de tarjetas de crédito
y registros de propiedad para detectar omisiones de ingresos provenientes de
rentas de trabajo y de capital (Calderón y Valdiviezo, 2026). Asimismo, el Perfil
de Cumplimiento califica a los deudores en un rango de letras de la A a la E.
Los contribuyentes con alta calificación (A y B) acceden a beneficios de
facilitación aduanera y liberación ágil de fondos de cuentas de detracciones
para el pago de tributos de importación, mientras que los calificados en las
categorías D y E enfrentan restricciones severas, tales como la extensión del
plazo de vigencia de sus declaraciones rectificatorias de cuarenta y cinco a
60
noventa días, y la extensión automática de la peor calificación a la totalidad de
las Empresas Individuales de Responsabilidad Limitada bajo la titularidad de
una misma persona natural. Como salvaguarda de la economía digital, se ha
integrado un mecanismo de recaudación automática del Impuesto General a
las Ventas, aplicable a los servicios digitales prestados por entidades no
domiciliadas en el país que omitan el registro y la declaración oportunos de
sus operaciones en el territorio nacional.
Aplicación de la Norma XVI y el Catálogo de
Esquemas de Riesgo Fiscal
La respuesta del ordenamiento jurídico peruano frente a las conductas
elusivas de planificación fiscal agresiva se articula en torno a la Norma XVI
del Título Preliminar del Código Tributario, modificada para incorporar una
Cláusula Antielusiva General. Esta disposición inviste a la administración
tributaria con la facultad de calificar los actos celebrados por los
contribuyentes y exigir la obligación tributaria correspondiente si detecta la
existencia de esquemas que, individualmente o en su conjunto, resulten
artificiosos o impropios para la consecución del fin económico real perseguido,
lo que genere un ahorro tributario indebido.
La aplicación de esta norma en un procedimiento de fiscalización
definitiva está sujeta a estrictos parámetros procedimentales. El auditor que
identifique circunstancias elusivas debe emitir un informe técnico, el cual se
elevará para la opinión vinculante del Comité Revisor de la SUNAT.
De acuerdo con el artículo 62-C del Código Tributario, el Comité Revisor
es un órgano administrativo colegiado compuesto por tres funcionarios de la
61
SUNAT (abogados o contadores) con una experiencia mínima de diez años en
labores de determinación tributaria, auditoría o interpretación normativa en el
sector público. Tras evaluar el expediente y conceder al contribuyente
fiscalizado el derecho de defensa y audiencia, el Comité emite una opinión
favorable o desfavorable respecto de la aplicación de la Norma XVI, la cual
vincula plenamente al área de fiscalización y no es susceptible de impugnación
autónoma en la vía administrativa.
En caso de determinarse la elusión, la norma permite imputar
responsabilidad solidaria a los directores y representantes legales del
contribuyente, obligando a la SUNAT a acreditar que estos colaboraron de
manera activa, con dolo o negligencia grave, en el diseño o la ejecución del
esquema elusivo. Esta determinación se diferencia nítidamente de la legítima
economía de opción, que tutela el derecho del contribuyente a elegir
alternativas de estructuración de sus negocios que resulten fiscalmente
eficientes, siempre que correspondan a la realidad económica de las
transacciones y no impliquen negocios anómalos o simulados.
Para dotar de predictibilidad y seguridad jurídica a la aplicación de la
norma, la SUNAT edita y actualiza un Catálogo de Esquemas de Alto Riesgo
Fiscal que sirve como guía interpretativa para los administrados y auditores,
detallando las estructuras societarias sujetas a evaluación bajo la Norma XVI
o reglas específicas de precios de transferencia (Liu et al., 2012; Villagra,
2020):
● Deducción de regalías por cesión en uso de marca (E1): Un accionista
con una participación superior al noventa por ciento en una empresa
local deja vencer deliberadamente el registro de una marca comercial
62
clave para la operación. El accionista inscribe inmediatamente la marca
a su nombre personal y la arrienda a su propia empresa a cambio del
pago de regalías sujetas a una tasa cedular del cinco por ciento sobre
las rentas de capital de segunda categoría. La empresa deduce estas
regalías como gasto operativo a una tasa del veintinueve coma cinco por
ciento, lo que genera un arbitraje fiscal y un ahorro neto del veinticuatro
coma cinco por ciento para el grupo económico, sin aportar sustancia
comercial.
● Enajenación de compañía peruana a través de un patrimonio
autónomo (E2): Una empresa extranjera constituye un patrimonio
autónomo (trust sin personería jurídica) en un país que no grava las
ganancias de capital y le asigna las acciones de una filial operativa en el
Perú. Posteriormente, transfiere los derechos no representativos de
capital del fideicomiso a favor de un adquirente internacional, eludiendo
el pago del 30% del Impuesto a la Renta por la transferencia indirecta
de acciones en el Perú.
● Redomicilio de una empresa y uso de CDI (E3): Una corporación
extranjera sin Convenio para Evitar la Doble Imposición vigente con el
Perú traslada su domicilio legal a un tercer país que sí cuenta con un
CDI activo con el Estado peruano, amparándose en los beneficios de la
exención de ganancias de capital de la legislación local intermedia, antes
de ejecutar la venta de sus activos peruanos, logrando una doble no
imposición.
● Cesión de marcas y capitalización de créditos (E4): Una empresa
peruana transfiere la propiedad de sus marcas registradas a una filial
63
ubicada en un país que solo grava las rentas de fuente nacional,
canalizando los flujos de regalías a una cuenta bancaria en un paraíso
fiscal. La filial del paraíso fiscal retorna los fondos a la empresa peruana
bajo la apariencia de contratos de préstamo (mutuos) de crédito externo,
capitalizando posteriormente dichos préstamos para convertirse en
accionista, eludiendo la retención impositiva sobre la distribución de
dividendos y la transparencia fiscal internacional.
● Contrato de gerenciamiento (E5): Dos compañías vinculadas —una con
utilidades y otra con cuantiosas pérdidas tributarias arrastrables—
celebran un contrato de gerenciamiento. La empresa con pérdidas
contrata formalmente a la plana gerencial de la empresa operativa,
cobrando a esta última tarifas de gerenciamiento sobrevaloradas para
trasladar los beneficios impositivos y absorber las pérdidas fiscales
acumuladas, sin modificar las funciones reales de la dirección
corporativa.
● Contrato de cesión de concesión de industria extractiva con pagos
encubiertos en compraventa resuelta de acciones (E6): Se pacta la
cesión de una concesión minera por una contraprestación artificialmente
baja, compensando la diferencia económica real mediante un contrato
paralelo de compraventa de acciones que se resuelve deliberadamente,
y se establece una elevada penalidad que no está gravada con el
Impuesto a la Renta de tercera categoría.
● Préstamo con apariencia de arrendamiento financiero (E10): Se
disfraza una operación ordinaria de financiamiento de maquinaria a
corto plazo bajo la estructura formal de un contrato de arrendamiento
64
financiero (leasing) a veinticuatro meses, para que el adquirente acceda
al beneficio de depreciación acelerada aplicable exclusivamente a los
contratos de leasing, reduciendo artificialmente el Impuesto a la Renta
anual corporativo.
● Transferencias de inmuebles al accionista y su posterior
arrendamiento (E13): Una empresa vende sus oficinas operativas (cuya
depreciación de activos fijos estaba por agotarse) a su accionista
mayoritario a plazos. Inmediatamente después, el accionista arrienda los
mismos inmuebles a la empresa por cuotas mensuales superiores al
precio de adquisición. La empresa deduce el gasto por arrendamiento, lo
que le genera un menor pago impositivo al deducir un gasto mayor que
el de la depreciación original, mientras que el accionista percibe rentas
de primera categoría sujetas a una tasa reducida. La SUNAT determinó
expresamente la existencia de elementos suficientes para aplicar la
Norma XVI en este esquema (Colegio de Contadores Públicos de
Arequipa, 2022).
● Exoneración del IGV por venta de libros (E18): Una empresa de
servicios de impresión celebra contratos de edición y distribución de
obras con un autor, estructurando la operación formalmente como venta
de libros para beneficiarse de la exoneración del Impuesto General a las
Ventas, cuando en realidad opera exclusivamente como prestadora de
servicios gráficos de impresión, eludiendo la alícuota general del
dieciocho por ciento del IGV.
Asimismo, las operaciones de reorganización societaria (fusiones,
escisiones y aportes de bloques patrimoniales) son evaluadas bajo la Norma
65
XVI cuando se comprueba que la transferencia de activos tangibles e
intangibles carece de un propósito económico o empresarial genuino, y se
realiza con el único objetivo de evitar la tasa general de venta de activos que
ascendería al treinta y tres por ciento (treinta por ciento de Impuesto a la
Renta corporativo y tres coma tres por ciento de retención de dividendos),
reduciendo el costo fiscal de la transferencia a una tasa efectiva cercana al
cinco por ciento mediante reorganizaciones de sociedades neutrales.
La evaluación sistemática de las estructuras fiscales en América Latina,
contrastada con la dinámica de la acumulación de la riqueza extrema y los
mecanismos de evasión y elusión, permite formular conclusiones
estructuradas para el diseño de políticas fiscales eficientes:
● Insuficiencia Redistributiva del Impuesto a la Renta Personal: El
diseño tradicional del Impuesto a la Renta de las Personas Naturales en
América Latina, restringido a gravar los flujos corrientes del trabajo,
resulta incapaz de captar la verdadera capacidad contributiva de los
deciles más ricos, ya que la riqueza de los multimillonarios permanece
acumulada e invisibilizada en utilidades corporativas retenidas,
valorizaciones de activos y estructuras de control offshore. Un aumento
sustancial de las alícuotas marginales sobre los salarios genera un
incremento insignificante en la tasa efectiva del tramo superior de la
distribución en comparación con el impacto directo de un impuesto sobre
el patrimonio neto (Villagra, 2020).
● Viabilidad Técnica de la Tributación Mínima Efectiva: La progresiva
consolidación de los mecanismos globales de transparencia fiscal, el
intercambio automático de información financiera y los registros
66
centralizados de Beneficiarios Finales eliminan las asimetrías de
información que históricamente propiciaron la derogación de los
impuestos al patrimonio en las economías industrializadas. La propuesta
de un Impuesto Mínimo Efectivo sobre la Riqueza de entre el dos y el
tres por ciento, enfocado en patrimonios superiores a los cien millones
de dólares, representa una alternativa de alta eficiencia recaudatoria
para América Latina, con un potencial de financiamiento equivalente a
cerca del uno por ciento del Producto Interno Bruto regional, centrado
en un universo de menos de tres mil contribuyentes.
● Articulación de Cláusulas Antielusivas Generales: La experiencia
operativa del Perú bajo la aplicación de la Norma XVI demuestra que el
control de la elusión requiere una estructura institucional robusta que
asocie facultades administrativas para la recalificación de negocios
artificiosos con amplias garantías procedimentales que salvaguarden la
legítima economía de opción de los contribuyentes. El funcionamiento de
órganos colegiados de alta especialización, como el Comité Revisor de la
SUNAT, otorga certeza técnica a las fiscalizaciones y evita decisiones
administrativas arbitrarias (Revilla, 2011).
● Control de Brechas de Cumplimiento y Segmentación de Riesgos: El
combate a la evasión fiscal doméstica exige transitar de auditorías
tradicionales basadas en la detección aleatoria a sistemas integrales de
gestión de riesgos basados en modelos predictivos, segmentando a los
contribuyentes según perfiles dinámicos de cumplimiento que incentiven
la declaración voluntaria y penalicen administrativamente a las
estructuras pantalla carentes de sustancia económica. El cruce intensivo
67
de información financiera internacional y el control de descalces
patrimoniales constituyen herramientas altamente efectivas para
restaurar la equidad impositiva horizontal en las economías en
desarrollo.
68
Capítulo 4
El incentivo perverso a la
informalidad local: debilidad
fiscal municipal, pereza del
recaudo y la ruptura de la
reciprocidad en el Perú
La persistencia del sector informal en la economía peruana constituye
un obstáculo estructural que limita la productividad agregada, precariza el
empleo y restringe el crecimiento económico sostenible. Según datos oficiales,
el sector informal está compuesto por aproximadamente 1 millón de unidades
productivas que generan el 0,6% del Producto Bruto Interno (PBI) y emplean
a casi tres de cada cuatro trabajadores de la Población Económica Activa (PEA)
ocupada (7,5%). Esta dinámica sitúa al Perú entre las economías con mayor
incidencia de informalidad en América Latina, compartiendo con países como
Bolivia, Nicaragua y Ecuador los niveles más críticos de la región.
La literatura económica clásica define el sector informal como el
conjunto de empresas, trabajadores y actividades que operan fuera de los
marcos legales y normativos que rigen la actividad económica. Si bien operar
al margen de la legalidad exime a estas unidades de las cargas impositivas y
de los costos de cumplimiento regulatorio, también las priva de la protección
judicial, del acceso al crédito formal, de los mecanismos de protección social
y de la capacidad de expandirse a los mercados internacionales (Loayza, 2008).
69
Como resultado, las empresas informales tienden a operar a una escala de
producción subóptima y desvían recursos de manera constante hacia el
encubrimiento de sus actividades o el soborno de funcionarios públicos, lo que
perpetúa una trampa de baja productividad.
La debilidad fiscal de los gobiernos locales ejerce una influencia causal
directa sobre la consolidación de este fenómeno. Las municipalidades
provinciales y distritales, al no contar con capacidades institucionales y
catastrales sólidas para recaudar ingresos tributarios autónomos, recurren a
esquemas de fiscalización punitivos o dependen de manera desmedida de las
transferencias financieras del gobierno nacional, tales como el canon, las
regalías y el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMÚN).
Esta configuración desincentiva la ampliación de la base tributaria local
y rompe el principio de reciprocidad entre el ciudadano y el Estado local: al
percibir que el municipio no provee infraestructura básica ni servicios públicos
de calidad, las unidades productivas optan racionalmente por permanecer en
la informalidad.
Estructura de Ingresos Subnacionales y
Dependencia Financiera
La descentralización fiscal en el Perú presenta una paradoja estructural.
Mientras que las responsabilidades de ejecución de gasto transferidas a los
gobiernos subnacionales se han duplicado desde inicios del siglo XXI —
alcanzando una participación cercana al 20% del gasto público total—, la
generación de ingresos fiscales propios a nivel municipal permanece
estancada. Las municipalidades del país aportan apenas el 3% de la
70
recaudación tributaria nacional, lo que evidencia una profunda brecha fiscal
que limita la autonomía administrativa y financiera de los gobiernos locales.
La recaudación total en el Perú se sitúa entre el 17% y el 18% del PBI,
lo que representa una presión tributaria considerablemente baja en
comparación con el promedio de América Latina (23%) y de la OCDE (34%)
(OECD, 2025). Esta limitación en la base impositiva nacional se refleja también
a nivel municipal, donde la financiación de los servicios locales y la
infraestructura comunitaria depende de un esquema que combina
transferencias centralizadas, tributos municipales y arbitrios por servicios
(véase la Tabla 5).
Tabla 5: Estructura de Ingresos Subnacionales y
Dependencia Financiera
Categoría de
Ingreso
Componentes
Principales
Participación en
Presupuesto
Local (%)
Características y
Distorsiones
Asociadas
Transferencias
Nacionales
Canon (minero,
gasífero,
petrolero),
Regalías,
FONCOMÚN,
Recursos
Ordinarios.
64%
Elevada volatilidad
ligada al ciclo de
precios
internacionales de
las materias
primas. Genera
pereza fiscal y
asimetrías
territoriales.
Recursos Propios
(RDR)
Arbitrios
municipales
(limpieza,
23%
Base de
recaudación
inestable y
71
serenazgo), tasas
administrativas,
derechos de
licencias, multas.
altamente
dependiente de la
fiscalización
punitiva para
cubrir el déficit de
caja.
Impuestos
Municipales
Impuesto Predial,
Alcabala,
Impuesto al
Patrimonio
Vehicular,
Espectáculos
Públicos.
13%
Concentración
extrema en
distritos urbanos
de altos ingresos.
Desconexión
catastral en el
resto del territorio.
La asimetría en la distribución de estos recursos genera dos tipos de
desequilibrios financieros en el territorio nacional. El primero es el
desequilibrio vertical, caracterizado por la asignación de competencias de
gasto a las municipalidades (por ejemplo, saneamiento, seguridad y
transitabilidad urbana) sin que estas posean las potestades tributarias ni la
capacidad administrativa para cubrirlas de forma autónoma, lo que las
supedita a las transferencias del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
El segundo es el desequilibrio horizontal, dado por las abismales
diferencias de ingresos entre las municipalidades ubicadas en zonas con
actividad extractiva minera o de hidrocarburos frente a aquellas comunas
rurales u marginales que carecen de recursos naturales y de un tejido
comercial formalizable, lo que propicia niveles de provisión de servicios
públicos sumamente desiguales.
72
El Impuesto Predial y la Ineficiencia Catastral
El Impuesto Predial constituye el tributo local más representativo de
las municipalidades distritales, equivalente a dos tercios de la recaudación de
los impuestos locales. A pesar de su importancia, la recaudación predial en el
Perú se ubica entre el 0,24% y el 0,25% del PBI, una cifra rezagada frente al
promedio de América Latina (0,40%) y distante de países de la región como
Chile, que recauda cuatro veces más en términos proporcionales.
La ecuación para la determinación anual de la base imponible del
Impuesto Predial se rige por la valorización del autoavalúo del predio,
aplicando la escala progresiva acumulativa establecida por la Ley de
Tributación Municipal. El impuesto se calcula bajo la siguiente regla
matemática:
Las tasas impositivas se aplican de manera escalonada según el valor
de la Unidad Impositiva Tributaria (UIT) vigente al 1 de enero de cada ejercicio
fiscal:
73
La legislación prevé exoneraciones y deducciones específicas, como la
deducción de un monto equivalente a 50 UIT de la base imponible dirigida a
los pensionistas y adultos mayores propietarios de un solo predio a nivel
nacional. Asimismo, se establece un pago mínimo anual equivalente al 0,6%
de la UIT para cualquier predio urbano registrado.
El principal obstáculo para el crecimiento de la recaudación predial es
la obsolescencia y la precariedad del catastro urbano nacional. El catastro es
el inventario físico, legal y económico de los predios que conforman el territorio
nacional, y constituye el soporte técnico básico para una administración
tributaria eficiente. Sin embargo, solo el 15% de las municipalidades del país
cuenta con planes de desarrollo urbano actualizados, y una porción
mayoritaria carece de sistemas catastrales modernos interconectados con el
Registro de Predios de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos
(SUNARP).
Esta desconexión técnica provoca que las mejoras de construcción,
ampliaciones de edificaciones y cambios de uso del suelo (de residencial a
comercial) no sean declarados ni detectados por las municipalidades. La
expansión de las ciudades en el Perú se desenvuelve de manera descontrolada:
el 93% del crecimiento urbano registrado en las últimas décadas corresponde
a ocupaciones informales, compras de terrenos sin habilitación urbana y
autoconstrucción, quedando al margen de la base imponible local.
Por consiguiente, la emisión teórica de la deuda predial se realiza sobre
valores prediales subvaluados, mientras que la efectividad de la recaudación
corriente del impuesto se sitúa en niveles críticos, alcanzando apenas el 57%
en las municipalidades distritales de menor escala urbana.
74
El Fenómeno de la Pereza Fiscal y la
Dependencia de las Transferencias
La copiosa transferencia de recursos no directamente recaudados del
presupuesto nacional a los gobiernos locales ha generado un fenómeno
conocido como pereza fiscal. Esta conducta se manifiesta cuando las
autoridades municipales reducen su propio esfuerzo recaudador y optan por
depender financieramente de las transferencias del gobierno central, evitando
asumir los costos políticos que conlleva el cobro de arbitrios e impuestos
locales a la población de su jurisdicción (Quispe, 2021).
El estudio cuantitativo de este fenómeno en el Perú demuestra una
relación de sustitución asimétrica entre las transferencias del canon y las
regalías y el esfuerzo tributario local:
● El Efecto de Sustitución en Periodos de Contracción Económica: Al
evaluar los datos administrativos de las municipalidades para el periodo
de desaceleración económica global comprendido entre 2014 y 2018
(caracterizado por la caída de los precios internacionales de los
minerales y la consecuente reducción del canon), se evidenció una
respuesta fiscal activa por parte de los municipios. Una reducción del
10% en el volumen de transferencias del canon y de las regalías mineras
provocó un incremento del 0,13% en la recaudación tributaria local. Este
resultado confirma que los alcaldes elevan el esfuerzo recaudatorio de
su municipalidad únicamente ante la escasez de recursos externos o de
transferencias gratuitas.
● La Asimetría en Periodos de Bonanza: Durante los periodos de auge
75
económico o booms de commodities (como el observado entre 2011 y
2013), el aumento masivo de los flujos de canon no generó un
comportamiento recíproco de reducción impositiva formal, sino que
indujo una pasividad administrativa o pereza en la actualización de los
padrones de contribuyentes, lo que postergó reformas catastrales
indispensables.
● El Impacto de la Tipología Territorial y Municipal: La intensidad de la
pereza fiscal varía según el grado de urbanización de las
municipalidades. En distritos altamente andinos, rurales o con elevados
índices de pobreza multidimensional, las transferencias del canon y del
FONCOMÚN financian más del 90% del presupuesto de inversión local, lo
que se traduce en una recaudación tributaria local nula o inexistente. Por
el contrario, en municipalidades costeras o capitales de provincia con
mayor dinamismo económico, la existencia de un mercado inmobiliario
activo permite sostener un esfuerzo de cobranza fiscal más estable y
menos expuesto a la pereza que inducen los recursos extractivos.
● El Rol del Género en la Gestión Fiscal Subnacional: La investigación
sobre las finanzas municipales en el Perú sugiere un comportamiento
fiscal diferenciado según el género de la autoridad local. En las
municipalidades gobernadas por alcaldesas, se observa que el
denominado flypaper effect (el efecto papel matamoscas, en el que el
dinero de las transferencias tiende a quedarse en el sector público,
elevando el gasto estatal en una proporción mayor que los aumentos de
los ingresos propios) es estadísticamente menor que en las gestiones
lideradas por alcaldes. Esta evidencia sugiere que la participación de las
76
mujeres en la conducción edilicia favorece una gestión del gasto
municipal con niveles menores de ineficiencia asignativa y una conducta
fiscal más orientada a la sostenibilidad financiera.
Barreras Burocráticas, Fiscalización Punitiva y
el Rol del SAT
La recaudación subnacional ineficiente impulsa a las municipalidades a
implementar mecanismos regulatorios distorsionados que actúan como
incentivos perversos para las micro y pequeñas empresas (mypes), alejándolas
de la formalidad comercial. La debilidad fiscal municipal hace que la
fiscalización local pierda su carácter orientador y se convierta en un
instrumento puramente recaudatorio y coercitivo, mediante la imposición de
multas y la aplicación de medidas de clausura preventiva (Gamarra, 2025).
Inflación Normativa y Complejidad del Cumplimiento
La estructura burocrática del Estado peruano fomenta una elevada
inflación normativa. Entre los años 2002 y 2022, se emitieron cerca de 290.000
normas legales en el país, de las cuales el 69% fueron emitidas por el Poder
Ejecutivo, mientras que los gobiernos regionales y las municipalidades
aportaron un volumen normativo descentralizado de alta complejidad
regulatoria. Al amparo de la autonomía política y administrativa otorgada por
el artículo 195 de la Constitución y la Ley Orgánica de Municipalidades, cada
municipalidad distrital del país aprueba de manera autónoma sus ordenanzas
y su Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA).
Esta fragmentación burocrática provoca que los requisitos, plazos y
77
costos de trámites como la Licencia de Funcionamiento y el Certificado de
Inspección Técnica de Seguridad en Edificaciones (ITSE) varíen
sustantivamente entre distritos colindantes, lo que eleva severamente los
costos de transacción para las empresas.
La necesidad de generar recursos de rápida disponibilidad,
directamente recaudados, para financiar las planillas y los gastos corrientes
de las municipalidades ha desnaturalizado el rol de las gerencias de
fiscalización y control local. Diversos municipios recurren a la imposición de
multas y clausuras inmediatas por faltas administrativas menores de las
mypes, en lugar de aplicar esquemas de prevención y subsanación previos.
Este enfoque punitivo se ha visto alentado por iniciativas legislativas
sesgadas. Un ejemplo crítico es el proyecto de ley debatido en el Congreso de
la República que pretendía otorgar incentivos económicos directos a los
fiscalizadores municipales en función del volumen de multas aplicadas,
convirtiendo al inspector en un comisionista del cobro de sanciones. Esta clase
de incentivos asfixia la economía de los pequeños comercios, obligándolos a
clausurar sus negocios por el costo de la sanción o induciéndolos a migrar al
comercio informal callejero o ambulatorio para volverse invisibles a la
fiscalización municipal.
El Modelo SAT y las Barreras Declaradas Ilegales por
INDECOPI
Para aislar la gestión tributaria de las presiones políticas locales y
profesionalizar la recaudación, algunas municipalidades urbanas de gran
escala implementaron el modelo de los Servicios de Administración Tributaria
78
(SAT), concebidos con base en los principios de la Nueva Gestión Pública. El
modelo SAT ha logrado expandirse formalmente a 36 ciudades medianas y
grandes del país y se encuentra en proceso de implementación en otras 140
comunas. No obstante, el SAT no está exento de limitaciones estructurales en
contextos institucionales frágiles (Luna, 2019).
Se presentan problemas agudos de agencia de tipo principal-agente en
los que la municipalidad (el principal) pierde la capacidad técnica para
controlar y monitorear el desempeño impositivo y ético del SAT (el agente), lo
que deriva, en ocasiones, en una presión tributaria desmedida e irrazonable
sobre el segmento formal minoritario de la población, mientras que la base
informal se mantiene desatendida para no asumir los elevados costos
administrativos del cobro coactivo periférico (Gamarra, 2025).
Moral Tributaria, Reciprocidad Andina y la
Exclusión Financiera
Para Cabrera et al. (2021), la decisión de formalizarse e ingresar al
sistema tributario responde a una dinámica de confianza colectiva y de
legitimidad institucional que, en el Perú, se encuentra severamente
deteriorada. La moral tributaria —la motivación intrínseca de los ciudadanos
para pagar impuestos— muestra niveles alarmantes en el país: según estudios
comparativos del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias
(CIAT), la moral fiscal del Perú alcanza apenas el 0.2%, una de las más bajas
de América Latina, muy por detrás de países como México (0.3%), El Salvador
(0.4%) y Ecuador (0.8%).
Confianza Gubernamental y Reciprocidad Social
79
Existe una correlación negativa directa entre el tamaño de la economía
informal y el nivel de moral tributaria de la población. El cumplimiento de las
obligaciones tributarias se asienta sobre la confianza que los ciudadanos
depositan en las instituciones gubernamentales y en la percepción de que las
leyes fiscales son obedecidas por la mayoría de los agentes económicos.
En el ámbito andino tradicional del Perú, la relación con el tributo presenta
connotaciones sociohistóricas complejas. Durante la colonia, el tributo
indígena se instauró bajo la noción de vasallaje y dominación, sin
contraprestación social tangible. Por el contrario, la economía tradicional
andina prehispánica se estructuraba sobre el principio de la reciprocidad
simétrica y el establecimiento de densos lazos de cooperación social y familiar.
En el entorno contemporáneo, el poblador urbano marginal y rural
conserva esta noción de reciprocidad: el cumplimiento voluntario de la
obligación tributaria local se concibe únicamente si la autoridad municipal
actúa de forma recíproca, lo cual se refleja en el cobro de arbitrios mediante
la provisión inmediata de bienes y servicios visibles, como seguridad, asfaltado,
agua potable y limpieza pública. Al observarse un drenaje ineficiente de los
recursos públicos —ejemplificado por pérdidas millonarias derivadas de la
mala gestión en empresas estatales como Petroperú o por el desvío de fondos
a la corrupción local—, el contribuyente percibe el impuesto como una
imposición injusta y opta por eludir el sistema tributario.
La Informalidad Financiera y el Acceso Limitado al Crédito
La informalidad tributaria y la debilidad del recaudo local limitan
directamente la inclusión financiera y la capitalización de las unidades de
80
negocio. La informalidad financiera en el Perú es amplia: se estima que la
evasión tributaria de los clientes informales que operaban dentro del sistema
financiero representó aproximadamente el 0,7% del PBI en 2014, y la mayor
proporción de clientes informales se concentró en entidades financieras
orientadas a las microfinanzas.
La mayor tasa de informalidad en el crédito se observa en los
financiamientos otorgados a micro y pequeñas empresas (MYPE), que
representan el 1% del total de las operaciones. Las entidades del sistema de
microfinanzas subnacional aplican requisitos rigurosos e intereses elevados
debido al alto perfil de riesgo de los comerciantes informales, quienes carecen
de libros contables actualizados o de un RUC activo. Esto obliga a los
emprendedores a financiarse a través de canales informales o de usureros, o
a mantener un tamaño de negocio subóptimo que les impida consolidarse
competitivamente.
Por otro lado, a partir de la pandemia de COVID-19, se registró una
adopción masiva de nuevas tecnologías financieras en los tres niveles de
gobierno. Las transacciones de bajo valor realizadas mediante billeteras
digitales (Yape, Plin) se multiplicaron por ocho entre enero de 2021 y enero
de 2025, según los reportes de pagos digitales del BCRP. Si bien la
digitalización de las transacciones financieras reduce drásticamente los costos
de transacción y fomenta la bancarización de la base social, subsisten
profundas brechas socioeconómicas en el acceso. Para Andía et al. (2025), la
tenencia de billeteras digitales en la población de ingresos altos alcanza el
63%, triplicando la participación registrada en el segmento de ingresos bajos
(23%), lo que ralentiza los procesos de formalización financiera en los distritos
81
y mercados populares periféricos del país.
La Nueva Reforma de Descentralización
Fiscal: Ley N.° 32387
Para corregir los desequilibrios estructurales e incentivar la gestión
tributaria y la inversión de los gobiernos locales, el Congreso de la República
y el Poder Ejecutivo emprendieron una de las reformas de descentralización
fiscal más profundas de las últimas décadas en el país. Esta reforma se
concretó mediante la aprobación de la Ley N.° 32387, que promueve la
descentralización fiscal para incentivar el desarrollo de los gobiernos locales
y fortalecer el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) (Durán y Mejía,
2015).
Mecanismo Financiero y Progresividad Tributaria de la
Reforma
El objetivo central de la Ley N.° 32387 es dotar a las municipalidades
distritales y provinciales de todo el territorio nacional de mayores ingresos
permanentes y predecibles, priorizando las zonas rurales y alejadas de la
frontera fiscal. El núcleo impositivo de la ley establece un incremento
progresivo y escalonado del rendimiento del Impuesto de Promoción Municipal
(IPM) equivalente a dos puntos porcentuales adicionales sobre la recaudación
del Impuesto General a las Ventas (IGV) (Valdivia y Chávez, 2024).
82
De este modo, a partir del año 2029, la tasa del IPM destinada
íntegramente a alimentar los fondos del FONCOMÚN se consolida en una
alícuota del 4% sobre las operaciones gravadas. Con la finalidad de evitar un
encarecimiento generalizado del costo de vida y no elevar la presión tributaria
conjunta sobre las transacciones de consumo, la Ley N.° 32387 dispone que la
carga impositiva agregada de consumo se mantenga inalterada en un 18%. El
incremento de la participación municipal se neutraliza mediante una reducción
equivalente y progresiva de la tasa neta del IGV del Tesoro Público (del 16%
original al 14% hacia el año 2029).
A su vez, la reforma modifica el artículo 88 del Decreto Legislativo N.°
776 para redefinir los mínimos mensuales que el Banco de la Nación distribuye
automáticamente a todas las comunas del país. La asignación mínima mensual
por concepto de FONCOMÚN se eleva de 8 Unidades Impositivas Tributarias
(UIT) a un mínimo garantizado de 15 UIT mensuales, lo que otorga mayor
solvencia presupuestal para el gasto de inversión a las municipalidades rurales
83
e interiores del país que carecen de fuentes propias de recaudación impositiva.
Exclusividad del Gasto y Condicionamientos Técnicos de
Gestión
La reforma fiscal introduce filtros de elegibilidad con el propósito de
mitigar la ineficiencia fiscal de los alcaldes y canalizar los recursos adicionales
exclusivamente a la reducción de las brechas en infraestructura básica.
La Ley N.° 32387 prohíbe expresamente el uso de los fondos excedentes
del IPM para financiar gasto corriente, remuneraciones, personal bajo
regímenes CAS, pago de dietas o gasto administrativo. Estos recursos deben
aplicarse únicamente al financiamiento de proyectos de inversión pública
orientados al cierre de brechas en los servicios de saneamiento, la
transitabilidad vial, la electrificación rural, las postas de salud y la seguridad
ciudadana.
Asimismo, se faculta el uso excepcional de estos recursos adicionales
para realizar transferencias financieras mensuales de un mínimo de 0,5 UIT a
favor de las municipalidades de los centros poblados de su jurisdicción
territorial, restringiendo su destino al sostenimiento de las funciones públicas
delegadas. El incumplimiento del alcalde provincial o distrital en efectuar esta
transferencia mensual a los centros poblados se tipifica como causal de
suspensión del cargo por un periodo de 60 a 120 días.
Para evitar la atomización presupuestaria y controlar el crecimiento
desordenado de la burocracia subnacional en zonas rurales, la reforma fiscal
impone una moratoria legal de cinco años para la creación de nuevas
municipalidades de centros poblados en todo el territorio nacional.
84
Recomendaciones para una Reforma
Estructural de las Finanzas Municipales
El análisis integrado de las finanzas subnacionales en el Perú evidencia
que la debilidad fiscal municipal no solo perpetúa un círculo vicioso de baja
provisión de servicios públicos y desconfianza ciudadana, sino que también
configura un entorno regulatorio punitivo que desincentiva la formalización de
las micro y pequeñas empresas. Para consolidar el proceso de
descentralización fiscal de manera sostenible y revertir el incentivo perverso
hacia la informalidad local, se proponen las siguientes reformas de política
pública:
● Sinceramiento del Impuesto Predial mediante Habilitación Catastral
Nacional: El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, en
articulación con el Ministerio de Economía y Finanzas y COFOPRI, debe
diseñar un programa de inversión pública masiva orientado a la
digitalización del Catastro Urbano Nacional mediante tecnologías de
georreferenciación y sensores satelitales. Los valores de autoavalúo
predial deben alinearse automáticamente con las variaciones físicas
detectadas en las imágenes y con los valores de mercado, revirtiendo la
acumulación artificial de predios en la tasa mínima de 0.2% de la UIT y
eliminando las brechas de omisión impositiva en las expansiones
urbanas informales.
● Rediseño del Modelo de Fiscalización Municipal y Eliminación de
Incentivos de Multa: Se debe reformar la Ley Orgánica de
Municipalidades para establecer que la fiscalización local de los
85
comercios y emprendimientos de menor tamaño priorice el
apercibimiento y la subsanación guiada antes de la clausura física o la
imposición de multas. Es indispensable prohibir por ley que los ingresos
municipales provenientes de la recaudación de multas administrativas se
destinen al financiamiento del gasto corriente o de las remuneraciones
de la planilla de la comuna, y obligar a canalizar estos ingresos
directamente a fondos específicos para la capacitación de los pequeños
comerciantes o para la mejora del equipamiento de Defensa Civil local.
● Integración del Cumplimiento Tributario y Desacoplamiento de la
Seguridad Social: El gobierno nacional, en concordancia con las
directrices de la OCDE, debe formular una reforma tributaria y de
protección social progresiva que desacople el acceso a la canasta básica
de salud y a las pensiones de la situación de formalidad laboral del
trabajador. Al financiarse la seguridad social mediante recursos
provenientes del tesoro general e impuestos indirectos, en lugar de
aportes de nómina, se reduce la brecha de costos de contratación laboral
entre los sectores formal e informal, lo que facilita el crecimiento
orgánico de las microempresas sin temor a superar los límites
impositivos de los regímenes simplificados.
● Sustentabilidad de los SAT y Transparencia del Presupuesto por
Resultados (PpR): Es fundamental fortalecer las capacidades de los
gobiernos locales distritales medianos para implementar
Administraciones Tributarias Municipales semiautónomas bajo el modelo
SAT, pero introduciendo comités de control social y auditorías externas
de desempeño (Paliza, 2022). La asignación presupuestal extraordinaria
por cumplimiento de metas impositivas (como las contempladas en el
86
Programa de Incentivos de la Dirección General de Presupuesto Público
del MEF) debe condicionarse a indicadores de formalización comercial
efectiva y a la reducción de barreras burocráticas comerciales declaradas
ilegales por el INDECOPI, lo que propiciaría un ambiente de
predictibilidad tributaria y de certeza jurídica para la inversión local.
87
Capítulo 5
Distorsión en la asignación de
recursos: el impacto de los
subsidios ciegos y las fallas de
competencia en la eficiencia
económica
La asignación eficiente de los recursos constituye el pilar fundamental
sobre el cual se erige el crecimiento económico sostenible, la mejora de la
productividad agregada y el bienestar de los consumidores. En las economías
de América Latina, sin embargo, coexisten profundas distorsiones
estructurales que impiden que los mercados alcancen un equilibrio
competitivo óptimo.
Estas distorsiones provienen principalmente de dos fuentes
interrelacionadas: la persistencia de subsidios ciegos o universales que
distorsionan los precios relativos y erosionan la sostenibilidad fiscal, y la falta
de competencia efectiva derivada de regulaciones restrictivas, del abuso de
posición de dominio y de la formación de carteles colusorios. El análisis de
estas fallas revela un impacto directo en la eficiencia estática y dinámica, lo
que limita la capacidad de convergencia de los países de la región hacia niveles
de vida similares a los de las economías avanzadas.
88
Fundamentos teóricos de las distorsiones de
mercado y fallas de intervención
La teoría macro y microeconómica clásica sostiene que, bajo
condiciones de competencia perfecta e información simétrica, el libre juego de
la oferta y la demanda maximiza el bienestar social, igualando el precio de
mercado al costo marginal de producción. No obstante, los mercados reales
enfrentan fallas estructurales que motivan la intervención del Estado (Rivera,
2017). Dicha intervención, cuando no se diseña bajo rigurosos criterios
técnicos, suele generar distorsiones más graves de las que pretende corregir,
lo que deriva en pérdidas irreparables de eficiencia.
Subsidios, externalidades y fallas de información
El rol de las subvenciones públicas se justifica tradicionalmente por la
corrección de externalidades positivas, en las que el beneficio social supera al
privado. Sin embargo, la intervención pública también busca resolver
ineficiencias originadas por la incertidumbre, la aversión al riesgo en
decisiones de inversión de alto contenido tecnológico y las asimetrías de
información, en particular en el escenario de selección adversa.
De acuerdo con el análisis de Ronald Coase, la intervención del Estado
mediante transferencias o subsidios directos no sería necesaria si los derechos
de propiedad estuvieran plenamente definidos y los costos de transacción
fueran iguales a cero, lo que permitiría a los agentes privados negociar
soluciones eficientes de manera directa (North, 1992).
Cuando se opta por la aplicación de subsidios, la teoría microeconómica
89
demuestra que estos desplazan la curva de oferta hacia la derecha, reduciendo
el precio pagado por el consumidor final e incrementando el precio neto
percibido por el productor. No obstante, este desplazamiento induce una
sobreproducción de unidades cuya valoración marginal por parte de los
consumidores es inferior al costo marginal real de producirlas. Esta brecha
genera una pérdida irrecuperable de eficiencia económica, caracterizada por
el hecho de que el costo fiscal asumido por el Estado supera con creces el
incremento acumulado de los excedentes del productor y del consumidor.
La regla de Tinbergen y la paradoja de los precios únicos
En el diseño de políticas públicas de precios e hidrocarburos, los
gobiernos suelen perseguir simultáneamente objetivos de recaudación fiscal,
de equidad social (mitigación de la pobreza) e incentivos a la inversión del
sector productivo. La regla de Tinbergen establece que, para alcanzar un
número determinado de objetivos de política independientes, se requiere al
menos un número igual de instrumentos de política diferenciados.
La pretensión de resolver múltiples fallas de mercado o alcanzar
diversos objetivos distributivos mediante la fijación de un precio doméstico
subsidiado como único instrumento está condenada a la ineficiencia
económica. Si el Estado fija artificialmente un precio bajo para beneficiar a los
consumidores vulnerables, destruye de inmediato los ingresos impositivos del
consumo y anula el incentivo de mercado para el abastecimiento y la inversión
de las empresas productoras, distorsionando toda la cadena de valor.
90
La ineficiencia distributiva de los subsidios
universales frente a la focalización
La discusión sobre la efectividad de las transferencias públicas se
centra en la elección entre esquemas universales y focalizados. Los programas
universales, a menudo denominados subsidios ciegos por su falta de
discriminación de beneficiarios, tienden a generar severas filtraciones de
recursos públicos hacia sectores de altos ingresos que no requieren asistencia
estatal, lo que exacerba el déficit fiscal y la desigualdad distributiva.
Evolución histórica y riesgos de la focalización
La ausencia de focalización tiene amplios precedentes históricos en la
región. Entre 1930 y 1973, Chile estructuró un sistema de políticas sociales de
larga data en el que el Estado asumió la formulación, el financiamiento y la
ejecución directa de programas de subsidios generalizados sin criterios de
focalización socioeconómica. Si bien estos programas facilitaron el acceso
inicial a servicios básicos, la carga financiera insostenible y la falta de
concentración del gasto social en los sectores en situación de extrema pobreza
forzaron una transición hacia políticas focalizadas.
La focalización permite concentrar los recursos fiscales limitados en las
personas que más pueden beneficiarse de ellos, optimizando el impacto del
gasto social. No obstante, los programas de transferencia monetaria directa o
de subsidios focalizados conllevan el riesgo latente de desincentivar o ahogar
91
la iniciativa personal y comunitaria, lo que genera una dependencia a largo
plazo de los beneficiarios respecto del apoyo estatal (Cortez y Calvo, 1997).
La implementación de programas sociales en entornos institucionales
frágiles suele enfrentar problemas de filtración y de desvío de recursos hacia
poblaciones no pobres. En el Perú, las evaluaciones históricas de programas
de asistencia y de lucha contra la pobreza administrados por entidades como
el Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (Foncodes) y el Programa
Nacional de Asistencia Alimentaria (Pronaa) revelan niveles críticos de
ineficiencia en su distribución (véase la Tabla 6)
Tabla 6: Filtraciones y debilidad institucional en programas
sociales
Entidad /
Programa
Porcentaje de
Recursos que
Llegan a los
Pobres (%)
Porcentaje de
Filtración a
Población No
Pobre (%)
Factores
Determinantes de
la Ineficiencia
Foncodes
56%
44%
Favoritismo en el
reparto, falta de
información sobre
costos y sobre el
almacenamiento
de recursos, y
retrasos en la
entrega por
motivos
burocráticos.
Pronaa
52%
48%
Influencia política,
corrupción, nula
asimilación de
92
experiencias de
programas previos
y contratación de
allegados sin
perfil técnico.
Estas distorsiones demuestran que la falta de transparencia, la lentitud
de los procedimientos gubernamentales y la politización en la gestión de los
recursos reducen significativamente el impacto de los programas de
transferencias. El gasto social focalizado requiere, por ende, sistemas robustos
de seguimiento y la asimilación constante de experiencias previas para evitar
la captura de beneficios por parte de grupos no vulnerables.
Subsidios en el comercio internacional y regulación de la
OMC
En el ámbito del comercio global, la implementación de subsidios
domésticos distorsiona la competencia justa y los flujos internacionales de
inversión. Los subsidios a la exportación reducen artificialmente los precios
mundiales de los bienes transables, perjudicando directamente a los
productores de terceros países que operan sin apoyo fiscal. Por su parte, los
subsidios a la producción interna permiten mantener artificialmente el empleo
y la operatividad de sectores industriales locales altamente ineficientes y no
competitivos.
La Organización Mundial del Comercio (OMC) prohíbe de manera
taxativa los subsidios orientados a la exportación que alteren la competencia
internacional, aunque permite ciertas excepciones para subvenciones de
93
carácter interno o vinculadas a la protección ambiental y la transición verde.
Las tensiones comerciales bilaterales surgen con frecuencia cuando los
estados violan estas disposiciones multilaterales, como ocurrió cuando la OMC
obligó a Canadá a eliminar subsidios ilegales otorgados a su industria
aeronáutica nacional tras demostrarse el perjuicio comercial infligido a sus
competidores globales.
El desbalance macrofiscal de los subsidios
energéticos universales
Los subsidios a los combustibles fósiles y a la energía representan una
de las mayores fuentes de inestabilidad fiscal y de distorsión de precios en las
economías emergentes. El Fondo Monetario Internacional (FMI) sostiene que
estas subvenciones ciegas elevan la presión inflacionaria al mantener
artificialmente alta la demanda agregada de carburantes y energía eléctrica,
pese a escenarios de escasez global o de shocks de oferta, como los cortes de
suministro derivados de conflictos geopolíticos en el Golfo Pérsico o en Europa
del Este.
El caso del Fondo para la Estabilización de Precios de los
Combustibles en el Perú
El Fondo para la Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC),
creado originalmente mediante el Decreto de Urgencia 010-2004 para
contrarrestar la alta volatilidad de las cotizaciones internacionales del petróleo
crudo, se desnaturalizó con el transcurso de los años. Desde el año 2007, el
alza sostenido del crudo internacional transformó al FEPC en una herramienta
94
rígida de subsidios generalizados al consumo y de control indirecto de los
precios internos, aplicados sobre los hombros de los operadores mayoristas
(Macchiavello, 2011).
Esta desnaturalización violó el principio legal consagrado en el artículo
78 de la Ley Orgánica aplicable, que estipula explícitamente que cualquier
subsidio que el Estado pretenda implementar debe ser cubierto mediante
transferencias directas del Tesoro Público y no forzado sobre los balances
contables de las refinerías y de las empresas importadoras.
El mecanismo operativo del FEPC, estructurado sobre bandas de precios
y precios de paridad de importación mayorista ( ), ha inducido un alto costo
fiscal recurrente y distorsiones severas:
● Costo Fiscal Acumulado: Desde su creación hasta 2022, el FEPC generó
un costo fiscal acumulado superior a S/ 11,000 millones. Esta masiva
desviación de recursos estatales hacia el consumo de hidrocarburos
genera un desplazamiento (crowding-out) directo del gasto público
productivo, lo que restringe el espacio presupuestario para sectores
críticos de alta rentabilidad social, como la educación básica y el sistema
de salud pública.
● Regresividad del Subsidio: Los datos empíricos del FMI confirman la
extrema regresividad de la distribución de los beneficios del FEPC en el
Perú. El quintil de mayores ingresos de la población (Quinto Quintil)
captura la mayor parte del subsidio implícito en los combustibles,
mientras que el quintil de menores recursos (Primer Quintil) recibe un
beneficio marginal (véase la Tabla 7).
95
Tabla 7: Estabilización de precios de combustibles en Perú
Combustible / Producto
Participación del Quintil
5 (Más Rico) (%)
Participación del Quintil
1 (más pobre) (%)
Gas licuado de petróleo
(GLP)
54%
4%
Diésel vehicular
42%
7%
Gasolinas
61%
3%
Esta distribución demuestra que un subsidio ciego beneficia de forma
abrumadora a quienes poseen mayor capacidad de consumo y vehículos de
alta gama, desvirtuando cualquier propósito de equidad redistributiva.
● Desconfianza de los Operadores Privados: El Estado peruano ha
gestionado los pasivos acumulados con los productores e importadores
mayoristas de combustibles sin reconocer el pago de intereses por los
retrasos en las compensaciones. Esta práctica erosiona la credibilidad
del mecanismo, deteriora el capital de trabajo de las refinerías privadas
y desalienta activamente la participación de la inversión privada en el
sector energético nacional.
● Incentivo al Arbitraje Informal y al Contrabando: La exclusión selectiva
de combustibles del ámbito del FEPC redujo su cobertura, que en 2004
era del 98% de las ventas nacionales, al 38% en marzo de 2002. Sin
96
embargo, mantener el GLP envasado (GLP-E o balón de gas de 10 kg)
bajo estabilización, mientras que el GLP a granel (GLP-G) opera a precios
de mercado libre, genera un amplio diferencial de precios. Esta brecha
incentiva la desviación del GLP envasado hacia canales industriales
informales, impidiendo la trazabilidad física del volumen subsidiado y
fomentando mercados negros de arbitraje.
Adicionalmente, factores imprevistos como El Niño Global y las
anomalías de temperatura en el Pacífico Central introducen riesgos climáticos
que alteran los costos logísticos de cabotaje e importación de combustibles en
la costa peruana, lo que presiona aún más la sostenibilidad del Fondo. Ante
este panorama, organismos multilaterales como la Cooperación Económica
Asia-Pacífico (APEC) han recomendado reiteradamente excluir por completo al
GLP del FEPC debido a su alta ineficiencia fiscal y baja focalización distributiva,
y promover, en su lugar, alternativas de subsidio directo.
Estrategias fiscales verdes y cambio climático: El enfoque
de la CEPAL
Ante la persistencia de tratamientos impositivos preferenciales que
favorecen la producción y el consumo de combustibles fósiles, la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) promueve la adopción de
estrategias de Gestión de las Finanzas Públicas (GFP) verdes. La GFP verde no
requiere estructuras institucionales independientes, sino la integración de
reglas de protección del gasto ambiental y la reorientación de subsidios
ineficientes hacia actividades sostenibles en la ejecución ordinaria del
presupuesto (De Miguel et al., 2024).
97
Los impuestos ambientales se erigen como un instrumento tributario
idóneo para modificar los patrones de consumo y de producción. Idealmente,
la CEPAL se basa en unidades físicas de contaminantes o emisiones directas;
sin embargo, por restricciones administrativas, los estados suelen aplicar
impuestos sobre variables indirectas (proxies), tales como la propiedad de
vehículos automotores o el consumo final de combustibles. Estos tributos
verdes corrigen externalidades negativas y generan ingresos públicos,
logrando un doble beneficio: consolidación fiscal y sostenibilidad climática, lo
cual se contrapone directamente a las distorsiones de consumo inducidas por
el FEPC.
Complejidad regulatoria y subsidios cruzados
en el sector eléctrico peruano
El mercado eléctrico del Perú exhibe una compleja interacción entre las
reglas de competencia en la generación y los mecanismos de compensación
social en las tarifas residenciales de transmisión y distribución. Esta estructura
regulatoria busca equilibrar la rentabilidad de las inversiones privadas con la
accesibilidad de las tarifas para las poblaciones geográficamente aisladas,
recurriendo sistemáticamente a subsidios cruzados.
El mercado de generación y la planificación centralizada
De acuerdo con la Ley de Concesiones Eléctricas (LCE), el mercado de
generación peruano opera mediante un modelo de despacho óptimo por
agregación (pool). Los generadores conectados al Sistema Interconectado
Nacional (SIN) están obligados a inyectar su energía al pool al costo marginal
98
de producción, el cual se determina mediante simulaciones complejas que
emplean el programa Perseo, un software de optimización basado en
programación lineal multimodal que evalúa la disponibilidad técnica de
transmisión y los costos operativos del parque generador. A su vez, para
honrar los contratos firmados con sus respectivos clientes, libres o regulados,
los generadores deben adquirir energía del pool a un precio igual al costo
marginal.
Para expandir la red de transmisión de forma óptima y evitar
situaciones de congestión que fragmenten los precios regionales, la Ley 28832
introdujo en 2006 la planificación centralizada de la transmisión a cargo del
Comité de Operación Económica del Sistema (COES). Esta ley creó el Sistema
de Garantía de Transmisión (SGT) y el Sistema Complementario de
Transmisión (SCT), cuyos proyectos se adjudican mediante licitaciones
públicas competitivas y se financian mediante cargos tarifarios regulados
asumidos por los usuarios del sistema (Gamio, 2021).
El impacto de la gestión estatal y la interferencia política
El desempeño operativo de la distribución eléctrica difiere
sustancialmente entre las empresas de propiedad privada y las bajo
administración estatal. Las distribuidoras privadas controlan
aproximadamente el 40% de los clientes residenciales del país, concentrados
mayoritariamente en el área metropolitana de Lima. Estas firmas negocian
técnicamente sus tarifas y planes de inversión periódicamente con el regulador
(OSINERGMIN) según criterios de eficiencia de mercado.
Por el contrario, la distribución eléctrica en las regiones fuera de Lima
99
está a cargo de empresas estatales propiedad del Fondo Nacional de
Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE). La
administración de estas distribuidoras estatales suele verse afectada por
interferencias políticas y presiones regionales de corto plazo, lo que impide
una gestión operativa eficiente de los activos, retrasa la ampliación de la
cobertura rural y debilita la disciplina financiera del sector eléctrico en el
interior del país (Gárate, 2022).
Subsidios cruzados en el recibo de luz: El FOSE y el MCTER
Para mitigar las disparidades en los costos reales de distribución y
generación entre las diferentes ciudades del país, el Estado peruano aplica dos
subsidios cruzados directos sobre la tarifa eléctrica residencial, alterando la
ecuación de precios de mercado:
● Fondo de Compensación Social Energética (FOSE): Creado mediante la
Ley 27510 en noviembre de 2001, el FOSE aplica un subsidio cruzado de
alcance nacional que beneficia a los usuarios con un consumo mensual
inferior o igual a 100 kWh, financiado mediante un recargo porcentual
en los recibos de luz de los usuarios de alto consumo (aquellos que
superan los 100 kWh mensuales).
● Mecanismo de Compensación de la Tarifa Eléctrica Residencial
(MCTER): Este esquema busca igualar la tarifa del usuario residencial
de menores recursos en el interior del país a la tarifa promedio de Lima
Metropolitana. El MCTER reduce significativamente el coeficiente de
100
variación de las tarifas eléctricas residenciales (opción tarifaria BT5B)
entre las diferentes capitales de región, lo que mitiga el impacto de los
mayores costos de distribución propios de las zonas geográficas de
menor densidad poblacional.
Adicionalmente, la Ley 28832 contempla un Mecanismo de
Compensación para Sistemas Aislados. Este subsidio compensa hasta el 50%
de la diferencia entre el precio en barra de los sistemas de generación aislados
(usualmente térmicos, basados en diésel residual de alto costo) y el del SEIN.
Dicho subsidio se financia de manera cruzada mediante aportes cobrados a
todos los consumidores conectados al sistema interconectado nacional, lo que
distorsiona las tarifas de los usuarios industriales de la red principal (Gamio,
2021).
Argentina: La metodología LAPEF y las microsimulaciones
En la Argentina, el BID colaboró en el diseño de una reforma integral
del esquema de subsidios eléctricos y de gas natural empleando la
metodología LAPEF (Latin American Public Expenditure and Fiscal). Antes de
la reforma, el gasto en subsidios energéticos representaba una de las mayores
fuentes de déficit fiscal primario, alcanzando los USD 10,000 millones solo en
el año 2. El análisis distributivo inicial reveló una ineficiencia extrema: el 30%
de la población con mayores ingresos capturaba el 43% de los subsidios
eléctricos, mientras que el 30% más vulnerable recibía únicamente el 21% de
dichos fondos públicos.
Para corregir esta asimetría, las autoridades aplicaron criterios de
exclusión e inclusión para categorizar a los 22 millones de usuarios eléctricos
101
del país:
● Criterios de Inclusión (Acceso al Subsidio): Percibir ingresos familiares
inferiores al equivalente a dos salarios mínimos vitales o ser beneficiario
activo de un seguro de desempleo.
● Criterios de Exclusión (Pérdida del Subsidio): Ser propietario de un
automóvil con menos de 10 años de antigüedad o poseer más de una
propiedad inmueble registrada.
El uso de microsimulaciones permitió modelar escenarios óptimos que
eliminaran el beneficio a los quintiles con capacidad de pago, manteniendo la
protección social para los sectores vulnerables. Tras la reforma, la proporción
del costo eléctrico cubierta por subsidios en los hogares de altos ingresos se
redujo drásticamente del 60% al 7%, mientras que en los hogares de menores
recursos el apoyo estatal varió mínimamente del 94% al 74%. Este rediseño
progresivo generó un ahorro fiscal equivalente a más del 4% del PIB,
reduciendo la ineficiencia estructural del gasto público total del 0,2% al 0,5%
del PIB a partir de 2016.
Ecuador: Consolidación fiscal bajo metas del FMI
La reforma de los subsidios a los combustibles en el Ecuador,
postergada durante más de dos décadas por el alto costo político de las
protestas sociales, se aceleró bajo el mandato de Daniel Noboa como parte de
los compromisos técnicos asumidos para la sostenibilidad fiscal y el acceso a
nuevos tramos de desembolsos del FMI. El programa, implementado de forma
gradual con el apoyo técnico del Banco Mundial, combinó la eliminación de
subvenciones ciegas con un esquema regulado de bandas de precios y
102
transferencias monetarias directas a los sectores registrados de transporte
público.
En septiembre de 2025 se eliminó formalmente el subsidio estatal al
diésel del sector automotor, que se incrementó puntualmente desde USD 0.80.
Para el año fiscal 2026, el Presupuesto General del Estado consolidó una
reducción dramática del gasto en subsidios a los combustibles, proyectando
un gasto anual de USD 1,160 millones, lo que representa menos de la cuarta
parte de los requerimientos presupuestarios observados en los años de mayor
cotización internacional del petróleo. Con un precio del crudo WTI que superó
los USD 100 por barril a inicios de 2026, la reforma eliminó la presión de
importación sobre las finanzas del Estado, aunque aceleró la transmisión de
los costos de transporte e insumos a la inflación interna.
La inflación anual en el Ecuador se incrementó de manera sistemática
durante el primer trimestre de 2026, alcanzando 0,33% en marzo, impulsada
por el efecto multiplicador del encarecimiento del diésel automotor. Para
contener las distorsiones sociales, el gobierno ecuatoriano optó por excluir
temporalmente del subsidio al gas licuado de petróleo (GLP) de uso doméstico,
manteniendo este subsidio de forma focalizada, dado su alto impacto social
en las familias de los quintiles de menores ingresos, donde la sustitución
tecnológica por cocinas eléctricas de inducción continúa rezagada.
Libre competencia, regulación de mercados y
convergencia macroeconómica
La existencia de mercados altamente competitivos y libres de barreras
de entrada artificiales constituye un elemento clave para la asignación
103
eficiente de los recursos y el incremento de la productividad general de una
economía. La evidencia teórica y empírica demuestra que la adopción de
regulaciones de mercado de productos (PMR) alineadas con las mejores
prácticas internacionales estimula la inversión privada, reduce los márgenes
de ganancia monopólicos (markups) y acelera la tasa de crecimiento del PIB
per cápita.
El entorno de negocios y la brecha de convergencia de la
OCDE
En el marco del proceso de adhesión del Perú a la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), los estudios económicos de
2023 y 2025 señalan que, si bien el país destaca por su estabilidad
macroeconómica histórica, su prudencia monetaria y su apertura comercial
arancelaria (comparable a la de Chile), el crecimiento potencial de largo plazo
se encuentra limitado por rigideces regulatorias microeconómicas, una
persistente y generalizada informalidad laboral e institucional, y una severa
brecha en infraestructura pública.
De acuerdo con las estimaciones de largo plazo basadas en el modelo
macroeconómico de la OCDE, el Perú enfrenta trayectorias de crecimiento
divergentes según el nivel de ambición de sus reformas estructurales:
● Escenario de Políticas Actuales: De mantenerse las regulaciones
vigentes y persistir la debilidad del marco institucional y fiscal, el PIB
per cápita de la economía peruana convergerá únicamente al 45% del
promedio de la OCDE hacia 2027.
● Escenario de Reformas Ambiciosas: Si el país adopta reformas que
104
combatan la informalidad, mejoren la eficiencia de la inversión pública y
simplifiquen la regulación del mercado de productos (PMR), el PIB per
cápita alcanzará el 65% del promedio de la OCDE en 2070, adelantando
el proceso de convergencia económica en aproximadamente dos
décadas.
La desaceleración proyectada del crecimiento del PIB real (del 0,3% en
2024 al 0,6% en 2026) se asocia al debilitamiento de la disciplina fiscal, con
déficits que superan sistemáticamente los límites legales autoestablecidos, lo
que erosiona la credibilidad del marco macroeconómico de largo plazo.
El Sistema de Análisis de Impacto Regulatorio
Para mejorar la calidad de las normas emitidas por el Ejecutivo peruano
y evitar la proliferación de trabas burocráticas que distorsionen y encarezcan
el acceso de nuevos competidores, el Estado implementó el Sistema de Análisis
de Impacto Regulatorio (AIR). Siguiendo las directrices técnicas de la OCDE,
este sistema se estructuró formalmente mediante el Decreto Legislativo 1448
en 2018 y se profundizó con la promulgación del Decreto Legislativo 1565
(Cusma, 2023). El AIR obliga a los ministerios y entidades públicas a evaluar,
en términos técnicos y económicos, los costos y beneficios de cualquier
propuesta de regulación antes de su promulgación, asegurando que los
objetivos de política pública no restrinjan injustificadamente la competencia
en los mercados de productos.
105
Carteles, colusión y daño económico al
bienestar social
La colusión horizontal entre competidores, especialmente mediante
carteles que manipulan licitaciones públicas (bid rigging) y fijan precios en el
mercado de bienes y servicios esenciales, representa una de las conductas
anticompetitivas más dañinas para la economía. Estas conductas eliminan de
raíz el proceso de rivalidad en el mercado, permitiendo la extracción de rentas
monopólicas que perjudican directamente al consumidor y reduciendo
drásticamente el excedente social de los mercados involucrados (Villagra,
2020).
Licitaciones colusorias y el caso del Club de la Construcción
En el Perú, la colusión en los procesos de contratación del Estado se ha
manifestado en los sectores intensivos en gasto público. El caso más masivo
investigado y sancionado por la Comisión de Defensa de la Libre Competencia
del Indecopi es el denominado "Club de la Construcción". Un cartel
conformado por 33 empresas constructoras nacionales e internacionales se
coludió sistemáticamente entre 2002 y 2016 para repartirse de manera
concertada las obras públicas de infraestructura vial convocadas por el
Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) (Instituto Nacional de
Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual,
2021).
El cartel manipuló los procesos de contratación estatal mediante un
patrón de incrementos coordinados en los valores adjudicados. Mientras que
106
en el año 2002 la obra vial con el mayor monto referencial asignado ascendía
a S/ 58 millones, para el año 2012 el valor de los contratos adjudicados bajo
prácticas concertadas escaló de forma rampante a montos de S/ 381 millones,
S/ 488 millones y S/ 505 millones por proyecto, impulsando un crecimiento
injustificado del gasto público en beneficio de las firmas coludidas.
Tras realizar inspecciones inopinadas en 2017 que revelaron evidencia
documental directa y correos electrónicos comprometedores, la Comisión de
Defensa de la Libre Competencia emitió la Resolución 080-2021/CLC-
INDECOPI el 15 de noviembre de 2021, aplicando multas por S/ 2,749 millones
(624,89.5 UIT) a las firmas y multas por S/ 0.7 millones (1,3 UIT) a 26 de sus
principales ejecutivos. El daño económico directo y los sobrecostos generados
al Estado peruano por las operaciones del Club de la Construcción se
estimaron oficialmente en S/ 1,318 millones, correspondientes a contratos por
un valor conjunto de US$ 4,300 millones.
Mecanismos de colusión en licitaciones de salud pública
Las conductas colusorias también han vulnerado sistemáticamente los
procesos de adquisición pública de insumos y servicios médicos del Seguro
Social de Salud (EsSalud), afectando directamente la calidad y la
disponibilidad de la atención para los pacientes asegurados. El Indecopi ha
detectado y sancionado diversas modalidades complejas de concertación en
licitaciones de laboratorios y servicios de salud pública:
● Rotación de Ofertas: Las firmas coludidas coordinaban previamente el
orden de adjudicación de las licitaciones estatales en Lima y en las
provincias. El acuerdo consistía en el incremento coordinado de los
107
precios ofertados al comprador público por la empresa que no tenía por
qué ganar, lo que obligaba a la entidad pública a contratar con la firma
predesignada por el cartel.
● Supresión o Retiro Estratégico de Ofertas: En múltiples convocatorias,
las empresas participantes se abstenían intencionalmente de presentar
ofertas técnicas o retiraban simultáneamente sus propuestas
económicas para las plazas de Lima y Callao. Este mecanismo se utilizaba
como una medida de presión coordinada para forzar a EsSalud a
incrementar sustancialmente los precios referenciales máximos de los
servicios contratados, bloqueando artificialmente el libre juego de la
demanda estatal.
● Presentación de Ofertas por Encima del Límite Regulado: Dos de las
empresas del cartel presentaron ofertas con valores económicos que
excedían el límite superior permitido por las normas de contratación
pública vigentes en la fecha, lo que provocó la declaración de desierto de
dichas plazas y aseguró que una tercera empresa coludida obtuviera de
forma exclusiva la adjudicación de los tramos complementarios.
Estas prácticas anticompetitivas, al igual que los acuerdos horizontales
para repartirse geográficamente el mercado de oxígeno medicinal entre las
tres principales empresas del país, constituyen infracciones muy graves
prohibidas de forma absoluta (per se), lo que significa que la autoridad
sancionadora no requiere demostrar un efecto nocivo real en el mercado ni
permite a las empresas justificar sus conductas alegando supuestas ganancias
de eficiencia productiva.
108
Modernización institucional y simplificación administrativa
del Indecopi
En respuesta a las recomendaciones de la OCDE para fortalecer el
marco legal de la competencia y reducir las cargas burocráticas que encarecen
el acceso de la ciudadanía a la justicia administrativa, el Indecopi implementó
una profunda reforma institucional. La entidad modificó de manera integral su
Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) el 13 de mayo de 2026,
con el objetivo de modernizar más de 30 trámites y simplificar las denuncias
por conductas anticompetitivas y por barreras burocráticas.
Entre las principales reformas adoptadas destacan la eliminación
definitiva de las tasas y los cobros administrativos aplicados a la interposición
de medidas cautelares en los procesos de defensa de la libre competencia, y
el establecimiento de canales digitales unificados para el acceso transparente
a los expedientes de investigación de carteles y conductas exclusorias
(Valentin, 2024). Esta simplificación administrativa busca facilitar la
participación de la sociedad civil y reducir los costos de transacción para las
pequeñas y medianas empresas afectadas por el abuso de posición dominante
de operadores económicos bien establecidos en el mercado nacional.
El análisis detallado de las distorsiones en la asignación de recursos en
América Latina demuestra que los subsidios universales o ciegos y la falta de
competencia efectiva en mercados clave imponen un costo económico severo
en términos de ineficiencia fiscal, pérdida del excedente del consumidor y
freno al crecimiento de la productividad agregada. Para consolidar un
desarrollo inclusivo y acelerar la convergencia macroeconómica con los
109
estándares internacionales de la OCDE, es imperativo que los gobiernos de la
región diseñen e implementen reformas estructurales basadas en sólidos
criterios técnicos de microeconomía y macroeconomía (Domínguez, 2021).
● Sustitución progresiva de los subsidios generales por transferencias
directas: Los mecanismos, como el FEPC, que estabilizan de manera
generalizada el precio mayorista de los combustibles fósiles deben ser
eliminados de forma paulatina para mitigar el déficit fiscal y corregir la
ineficiencia distributiva que beneficia a los quintiles de altos ingresos. El
soporte estatal debe migrar hacia esquemas progresivos basados en
transferencias financieras directas a los hogares vulnerables, utilizando
padrones de focalización socioeconómica dinámicos e integrados con
microsimulaciones como la metodología LAPEF.
● Garantía de la autonomía y simplificación administrativa de las
agencias de competencia: El fortalecimiento del Indecopi es
indispensable para el control ex post de carteles y la evaluación ex ante
de concentraciones empresariales. La modernización de los trámites del
TUPA y la eliminación de barreras para la denuncia de conductas
anticompetitivas deben complementarse con un incremento
presupuestario y de personal técnico para el área de investigación, a fin
de asegurar la oportuna resolución de conductas ilícitas dentro de los
plazos de prescripción acortados por la jurisprudencia.
● Definición de fronteras claras en la regulación tarifaria de
infraestructura pública: Los conflictos de jurisdicción entre la autoridad
de competencia y los organismos de regulación sectorial en proyectos
estratégicos, como el megapuerto de Chancay, deben resolverse
110
mediante marcos normativos predecibles. El control de precios y tarifas
máximas reguladas debe restringirse estrictamente como mecanismo
excepcional, aplicable únicamente ante una demostración indubitable y
firme de la inexistencia de competencia efectiva por parte del Indecopi,
protegiendo los incentivos a la inversión privada de largo plazo en
infraestructura y en la distribución de servicios públicos.
● Implementación obligatoria del Análisis de Impacto Regulatorio: El
AIR debe aplicarse de manera sistemática y transparente en todos los
estamentos de la administración pública central, regional y subnacional.
La revisión continua de la legislación sectorial para desmontar barreras
burocráticas al acceso al mercado estimula la formalización empresarial
y, causalmente, eleva el crecimiento de la productividad total de los
factores, acelerando la convergencia del PIB per cápita nacional hacia
las metas de desarrollo regional.
111
Conclusión
Los resultados de esta investigación demuestran que la inafectación del
Impuesto a la Renta (IR) —diseñada originalmente como un mecanismo de
fomento para sectores específicos o entidades estatales— genera una
distorsión significativa en la percepción de la escasez de recursos y, por ende,
en la eficiencia del gasto público. Al eximir a ciertas entidades de la carga
impositiva, se produce un efecto de holgura fiscal artificial. La evidencia
recolectada sugiere que las instituciones beneficiadas no necesariamente
canalizan ese ahorro fiscal hacia una mayor optimización operativa o una
mejor prestación de servicios públicos, sino que a menudo relajan sus filtros
de evaluación de costo-beneficio.
Este fenómeno contradice la premisa de la teoría financiera clásica que
asume que mayores recursos disponibles se traducen simétricamente en un
mayor bienestar social. Al contrastar nuestros hallazgos con la Teoría de la
Elección Pública, se observa que la inafectación tiende a incentivar el
crecimiento burocrático inercial en lugar de la eficiencia técnica.
Mientras que la literatura previa sostiene que los incentivos fiscales
dinamizan la inversión, este libro demuestra que, en el ámbito de las
organizaciones públicas o receptoras de estos beneficios, la falta de disciplina
impositiva debilita los mecanismos de rendición de cuentas. Si una entidad no
ve reducido su presupuesto real mediante el impuesto, carece de estímulo
institucional para aplicar metodologías estrictas de presupuesto por
resultados.
El análisis revela una paradoja distributiva: el Estado deja de percibir
112
ingresos fiscales con la expectativa de que el ejecutor del gasto sea más
eficiente, pero el resultado neto suele ser una pérdida de eficiencia asignativa
global. La inafectación actúa como un subsidio ciego. Al no estar indexada a
indicadores de desempeño ni a metas de impacto social, se convierte en un
derecho adquirido que perpetúa ineficiencias estructurales en el gasto.
Se concluye que la inafectación del Impuesto a la Renta desplaza
negativamente la frontera de eficiencia del gasto público, rompiendo el
principio de neutralidad fiscal y debilitando los incentivos para optimizar los
recursos del Estado. La exención impositiva no se traduce automáticamente en
un mayor gasto en calidad; por el contrario, actúa como un amortiguador que
oculta costos operativos reales e inhibe la adopción de reformas modernas de
gestión pública.
La inafectación genera una ilusión de abundancia de recursos en las
entidades beneficiadas, lo que se correlaciona positivamente con un
incremento del gasto corriente no productivo y con una menor rigurosidad en
la priorización de proyectos de inversión. Al eliminar la obligación tributaria,
se suprime un indicador clave para el control financiero y la evaluación
macroeconómica. Las entidades pierden el incentivo para compararse con los
estándares de eficiencia del sector privado o con los de las agencias
internacionales.
El sacrificio fiscal que el Estado realiza mediante la inafectación implica
un elevado costo de oportunidad. Los recursos que se dejan de recaudar
habrían tenido un impacto social y de eficiencia redistributiva
significativamente mayor si se hubieran centralizado y asignado a través del
Presupuesto General de la República, bajo un enfoque estrictamente de
Presupuesto por Resultados (PpR).
113
Finalmente, el diseño e implementación de futuras exoneraciones,
beneficios e inafectaciones fiscales deben reformularse profundamente. El
marco normativo debe migrar de un modelo de inafectación permanente e
incondicional hacia un sistema de beneficios tributarios temporales,
condicionados al cumplimiento verificable de metas de eficiencia e impacto
social, garantizando que cada sol que el Estado deje de recaudar retorne
efectivamente a la ciudadanía en forma de servicios públicos de calidad.
114
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Esta edición de “Implicancias de la inafectación del impuesto a la
renta en la eficiencia del gasto público” fue finalizada en la
ciudad de Colonia del Sacramento, en la República Oriental del
Uruguay, el 27 de abril de 2026.
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