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La tutela jurisdiccional efectiva en
la fase de ejecución: el caso de las
pretensiones administrativas
Zapata Periche, Isidora Concepción;
Bayona Castro, Esthely Rosa; Bruno
Zapata, Jimmy Manuel Ángel;
Chinguel Antón, Esmeralda; Zapata
Periche, Simón
© Zapata Periche, Isidora Concepción;
Bayona Castro, Esthely Rosa; Bruno
Zapata, Jimmy Manuel Ángel;
Chinguel Antón, Esmeralda; Zapata
Periche, Simón, 2026
Primera edición (1.ª ed.): febrero, 2026
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Editorial Mar Caribe
La tutela jurisdiccional efectiva en la
fase de ejecución: el caso de las
pretensiones administrativas
Colonia, Uruguay
2026
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La tutela jurisdiccional efectiva en la
fase de ejecución: el caso de las
pretensiones administrativas
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Editorial Mar Caribe ©
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Dirección: Av. General Flores 547, Colonia del Sacramento, 70000. Uruguay
Cita APA:
Bayona Castro, E.R., Bruno Zapata, J.M.A., Chinguel Antón, E., Zapata Periche,
I.C., & Zapata Periche, S. La tutela jurisdiccional efectiva en la fase de
ejecución: el caso de las pretensiones administrativas. Colonia del
Sacramento: Editorial Mar Caribe.
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5
Índice
Prólogo ................................................................................................................... 10
Introducción .......................................................................................................... 12
Capítulo 1 .............................................................................................................. 15
La tutela jurisdiccional efectiva en la fase de ejecución: el caso de las
pretensiones administrativas ................................................................................ 15
Génesis y evolución del control jurisdiccional de la Administración ............ 16
Del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva .............................................. 17
La cosa juzgada y la inmodificabilidad de las sentencias ........................ 18
Tipología de pretensiones administrativas y sus efectos ejecutivos ............. 19
Pretensión de nulidad o ineficacia .............................................................. 19
Reconocimiento y restablecimiento del derecho ...................................... 19
Declaración de contraria a derecho y cese de actuación material ...... 20
Pretensión de cumplimiento ......................................................................... 20
Pretensión de indemnización ....................................................................... 20
El procedimiento de ejecución forzada en el PCA ....................................... 21
Identificación del responsable y plazos ...................................................... 22
El rol de las medidas coercitivas .................................................................. 22
Ejecución de obligaciones de dar suma de dinero y el conflicto
presupuestario ................................................................................................... 23
El ciclo de programación y sus retardos ...................................................... 23
El límite porcentual y la priorización ............................................................. 23
El embargo de fondos públicos ................................................................... 24
El plazo razonable en la ejecución administrativa ........................................ 25
El fenómeno de la capitalización de intereses y la mora estatal ............. 26
Mecanismos de control constitucional de la ejecución ............................... 26
El Amparo contra Resoluciones Judiciales en ejecución .......................... 26
La Fórmula Sustitutoria en el Nuevo Código Procesal Constitucional ...... 27
Desafíos y patologías en la ejecución de mandatos administrativos .......... 27
La autotutela administrativa como obstáculo ........................................... 27
La inacción del Ministerio Público ................................................................ 28
Tendencias y perspectivas para 2025-2026 .................................................... 28
6
El instituto del urgimiento y la digitalización ................................................ 28
Responsabilidad civil objetiva del funcionario ........................................... 29
Capítulo 2 .............................................................................................................. 31
Tratado sistemático del proceso contencioso administrativo en el Perú: texto
único ordenado de la Ley 27584 ........................................................................ 31
Evolución Histórica y Fundamentos del Control Jurisdiccional ..................... 31
Estructura Normativa del Texto Único Ordenado ....................................... 32
Principios Rectores y su Función Integradora ................................................. 34
Principio de Integración y Suplencia de Oficio .......................................... 34
Principio de Favorecimiento del Proceso (Pro Actione) ............................ 34
Igualdad Procesal y Finalidad Tuitiva .......................................................... 35
El Objeto del Proceso: Control de la Actuación Administrativa ................... 35
Actuaciones Impugnables y Tipología de Pretensiones ............................ 35
Sujetos y Competencia: La Dinámica de la Relación Procesal .................... 36
Intervención del Ministerio Público y Defensoría ........................................ 37
Competencia Territorial y Funcional ............................................................ 37
Vías Procedimentales: Proceso Urgente vs. Proceso Ordinario .................... 37
El Proceso Urgente y la Tutela Diferenciada ............................................... 38
El Proceso Ordinario y sus Etapas ................................................................. 38
La Actividad Probatoria y el Valor del Expediente Administrativo ............... 39
Remisión del Expediente Administrativo ...................................................... 39
Pruebas de Oficio y Valoración ................................................................... 40
Medidas Cautelares: Garantía de Eficacia de la Sentencia ........................ 40
Requisitos y el Juicio de Ponderación .......................................................... 40
Medidas de Innovar y de No Innovar .......................................................... 41
La Sentencia y los Efectos de la Cosa Juzgada Administrativa.................... 41
Ejecución de sentencias contra el Estado .................................................. 41
Invalidez de actos elusivos ............................................................................ 42
Medios impugnatorios y el futuro del recurso de casación .......................... 42
Reforma de la Casación (2025-2026) .......................................................... 42
Análisis Jurisprudencial: Precedentes y Tendencias 2023-2026 ..................... 43
Doctrina sobre Bonificaciones y Remuneraciones ..................................... 43
7
Prescripción y facultades de la administración .......................................... 43
Retos del Sistema: Entre la Formalidad y la Justicia Material ........................ 45
Capítulo 3 .............................................................................................................. 46
Mecanismos de presión y ejecución: multas coercitivas y acumulativas,
apercibimientos de responsabilidad penal y procedimientos disciplinarios en
el ordenamiento peruano ................................................................................... 46
Fundamentos de la ejecución forzosa en la administración pública
peruana ............................................................................................................. 47
Presupuestos de validez para la acción ejecutiva ..................................... 47
Multas coercitivas y acumulativas: el constreñimiento económico iterativo
............................................................................................................................ 48
Naturaleza y compatibilidad jurídica .......................................................... 49
Metodologías de cálculo y criterios de razonabilidad .............................. 49
El mecanismo de la acumulación (Iteratividad) ........................................ 50
Apercibimiento de responsabilidad penal: El desacato como conducta
delictiva.............................................................................................................. 51
Requisitos sustanciales del mandato y el apercibimiento ......................... 51
Protocolo de remisión al Ministerio Público ................................................. 53
Procedimientos disciplinarios: La presión sobre el servidor civil .................... 53
Faltas relacionadas con la ejecución y el cumplimiento .......................... 54
Límites y garantías en el despliegue de la coerción ...................................... 55
El Principio de Razonabilidad y la No Confiscatoriedad ............................ 55
El principio non bis in idem en la concurrencia de sanciones................... 56
Control Judicial: Revisión Judicial y Medidas Cautelares .......................... 56
Dinámicas sectoriales y evolución normativa hacia 2026 ............................ 57
Capítulo 4 .............................................................................................................. 59
Mecanismos de presión y ejecución en el ordenamiento jurídico peruano: de
la ejecución subsidiaria a la supervisión constitucional y al apremio personal
................................................................................................................................ 59
Fundamentos de la Ejecución en el Derecho Administrativo: La Autotutela
Ejecutiva ............................................................................................................. 60
Ejecutividad y Ejecutoriedad del Acto Administrativo ............................... 60
La Ejecución Subsidiaria o Substitutoria ....................................................... 61
Ejecución de Obligaciones de Hacer y No Hacer en el Proceso Civil ......... 62
8
Dinámica de las Prestaciones de Hacer ..................................................... 62
Ejecución Omisiva o de No Hacer ............................................................... 63
Medidas de Apremio: La Coerción como Herramienta de Efectividad...... 64
Multas Coercitivas y Progresivas (Astreintes) ............................................... 64
Apremio Personal y Restricción de la Libertad ........................................... 65
Audiencias Públicas de Cumplimiento: La Ejecución Estructural ................. 66
El rol de la supervisión de sentencias en el Tribunal Constitucional .......... 66
El Estado de Cosas Inconstitucional y el Litigio Estructural ......................... 67
Supervisión Internacional: La Corte Interamericana de Derechos Humanos
............................................................................................................................ 68
Mecanismos de Seguimiento de la Corte IDH ............................................ 68
Innovaciones en la Ejecución: El Nuevo Código Procesal Constitucional .. 69
La Fórmula Sustitutoria ................................................................................... 69
Control Disciplinario y Responsabilidad Penal ............................................ 69
Desafíos Estructurales y el Futuro de la Ejecución .......................................... 70
La necesidad de reformas en el derecho administrativo .......................... 70
La Oralidad como Factor de Celeridad...................................................... 71
Síntesis de Mecanismos de Presión y su Aplicabilidad ................................... 71
Capítulo 5 .............................................................................................................. 73
Régimen jurídico de la ejecución de sentencias contra el Estado ................. 73
Fundamentos del Modelo Judicialista en la Ejecución contra la
Administración ................................................................................................... 73
El Procedimiento de Requerimiento al Pliego Presupuestario....................... 75
Mecanismos de Cumplimiento Interno y Modificaciones Presupuestarias
......................................................................................................................... 75
Responsabilidad de los Funcionarios en la Gestión del Pago ................... 76
Plazos Legales y el Régimen de Programación Multianual ........................... 77
La Regla de los Seis Meses para el Inicio de la Ejecución Forzada ........... 77
Programación a Cinco Años Fiscales (Art. 73 DL 1440) .............................. 78
Criterios de Priorización de Pago: Ley N° 30137 y Ley N° 32493 .................... 78
Orden de Prelación por Materia .................................................................. 79
Escalas de Pago según la Unidad Impositiva Tributaria (UIT) ..................... 80
Límites de Afectación Presupuestaria y el Concepto de Saldo Disponible. 81
9
Restricciones en la Base de Cálculo del 5% ................................................ 81
La Excepción de la Partida 2.. en las Leyes de Presupuesto 2024-2025 ... 82
El Embargo Subsidiario: Concepto, Requisitos y Bienes Afectables ............. 82
La Inembargabilidad Relativa y el Dominio Público vs. Privado ............... 82
El Conflicto con la Ejecución Anticipada y la Cosa Juzgada ...................... 84
La Antinomia Normativa ............................................................................... 85
El Registro en los Aplicativos Informáticos: AIRHSP y Demandas Judiciales. 86
El Aplicativo Demandas Judiciales y Arbitrales contra el Estado .............. 86
El Registro en AIRHSP para Pagos a Personal .............................................. 86
Responsabilidad Penal y Facultades Coercitivas del Juez ........................... 87
Multas Compulsivas y Progresivas ................................................................ 87
Remisión al Ministerio Público ....................................................................... 87
Destitución del funcionario ........................................................................... 88
Dinámica de las Comisiones Multisectoriales y Listados Complementarios 88
La Función de la Comisión (D.S. N° 012-2025-EF) ........................................ 88
Desafíos Futuros y el Derecho al Plazo Razonable ......................................... 89
Conclusión ............................................................................................................. 90
Bibliografía ............................................................................................................. 93
10
Prólogo
Es frecuente en la doctrina procesal sostener que el derecho a una
tutela judicial efectiva no se limita al acceso a los tribunales ni a la sentencia
motivada. Sin embargo, la realidad forense presenta una imagen más
sombría: ciudadanos que, después de años de litigio contra el Estado, tienen
en sus manos un papel sellado que el poder político se resiste a hacer valer.
Es en esta brecha, en este limbo de la ineficacia, donde la presente
investigación adquiere una importancia fundamental.
El libro que el lector tiene en sus manos, La tutela jurisdiccional efectiva
en la fase de ejecución: el caso de las pretensiones administrativas, no es
simplemente un manual técnico sobre procedimientos de apremio. Es, en
esencia, un alegato valiente y rigurosamente documentado contra la
arbitrariedad disfrazada de prerrogativa. Los autores diseccionan con
precisión quirúrgica uno de los problemas más persistentes del Derecho
Administrativo contemporáneo: la pervivencia de una cultura de la
inmunidad estatal que perdura bajo el ropaje de la inembargabilidad y de las
restricciones presupuestarias.
La investigación acierta al señalar que la ejecución no es solo un
complemento del proceso, sino su verdadera prueba. Si el mandato judicial
no se cumple, el Poder Judicial se reduce a una idea vacía y el Estado de
Derecho a una mera simulación. En sus páginas, se analiza cómo la
Administración Pública, respaldada por una historia de desigualdad, suele
plantear obstáculos que distorsionan la verdadera naturaleza de la justicia. Sin
embargo, los autores van más allá del simple diagnóstico, proponiendo una
nueva mirada sobre el imperium judicial y exigiendo responsabilidad
funcional, lo cual resulta innovador para la academia y necesario en la
11
práctica jurídica.
El enfoque de convencionalidad que atraviesa la obra merece
especial atención. Al incorporar los estándares del Sistema Interamericano de
Derechos Humanos, el texto señala que la ineficacia de las sentencias no es
solo un problema procesal, sino también una violación de compromisos
internacionales que afectan la dignidad humana.
Este libro llega en un momento crucial para nuestros sistemas judiciales,
invitando a los magistrados a ejercer su autoridad sin dudas frente a la
burocracia y a los abogados a encontrar en estas páginas las herramientas
argumentativas necesarias para que la tutela deje de ser solo una promesa y
pase a ser una realidad diaria.
Esta obra, por su profundo análisis y su dedicación a la justicia efectiva,
está destinada a ser un referente clave para comprender la compleja
relación entre el ciudadano y el poder en el siglo XXI.
Bayona Castro, Esthely Rosa
12
Introducción
El Estado de Derecho moderno no se limita únicamente a la
declaración de derechos ni a contar con un sistema para resolver conflictos.
Su verdadera efectividad se juzga por la capacidad del ordenamiento
jurídico de plasmar en la realidad palpable lo decidido por un juez. En este
contexto, la tutela jurisdiccional efectiva no solo es un principio fundamental,
sino también un derecho de carácter prestacional que obliga a todos los
poderes del Estado. No obstante, la experiencia procesal muestra que el
camino hacia la justicia con frecuencia se detiene en un punto crítico: la fase
de ejecución.
Este libro de investigación, titulado La tutela jurisdiccional efectiva en
la fase de ejecución: el caso de las pretensiones administrativas, surge de la
necesidad de explorar la brecha entre la obtención de una sentencia
favorable y su cumplimiento efectivo cuando la parte obligada es la
Administración Pública. Históricamente, el proceso contencioso-
administrativo ha estado marcado por una estructura asimétrica, en la que
los privilegios de la Administración —como la inembargabilidad de bienes
estatales o las prerrogativas presupuestarias complejas— frecuentemente
convierten las sentencias en victorias pírricas o en declaraciones sin efectos
prácticos.
La investigación sostiene que la tutela jurisdiccional no debe
considerarse fragmentada. Cuando la ejecución fracasa, se vulneran, en
sentido retrospectivo, el derecho al debido proceso y el acceso a la justicia.
Por ello, esta obra analiza críticamente los mecanismos de ejecución forzosa,
las medidas coercitivas y la responsabilidad de los funcionarios en las
13
pretensiones administrativas, con el objetivo de responder a una pregunta
clave: ¿Cómo asegurar que el poder judicial prevalezca frente a la resistencia
de la burocracia estatal?
A lo largo de los capítulos, el lector podrá explorar un análisis completo
que abarca desde la base constitucional del derecho a la ejecución hasta
las patologías procesales más frecuentes en el foro administrativo. Se abordan
temas esenciales como el control de la discrecionalidad en la ejecución de
fallos, la tutela cautelar durante la etapa de ejecución y los estándares
internacionales del Sistema Interamericano de Derechos Humanos relativos a
la efectividad de los recursos judiciales.
A pesar de que la tutela jurisdiccional efectiva es un concepto
ampliamente desarrollado en la doctrina, existe un vacío analítico respecto
de la fase de ejecución cuando el sujeto obligado es la Administración
Pública. Persiste una visión decimonónica que privilegia la autotutela
administrativa por encima del imperio judicial. Esta investigación se justifica al
proponer una relectura del principio de legalidad presupuestaria y de la
inembargabilidad de los bienes estatales, no como dogmas absolutos, sino
como límites que deben ceder ante la supremacía de la cosa juzgada.
La ineficacia de las sentencias contra el Estado provoca una profunda
erosión de la confianza ciudadana en las instituciones. Cuando un
administrado obtiene una victoria judicial que no se traduce en un cambio en
su realidad jurídica o material, el sistema de justicia fracasa en su función
pacificadora. Este libro busca rescatar la dignidad del ciudadano frente a la
burocracia, argumentando que una justicia lenta o inejecutable es, en
esencia, una denegación de justicia.
En la praxis forense, los abogados y magistrados enfrentan obstáculos
procesales sistemáticos (como la falta de presupuesto o la rotación de
funcionarios) que dilatan indefinidamente la ejecución de los fallos. La
investigación ofrece soluciones pragmáticas al analizar la efectividad de las
14
multas coercitivas, la responsabilidad personal del funcionario y las medidas
cautelares en ejecución, dotando a los operadores jurídicos de herramientas
argumentativas de aplicación inmediata.
Este libro busca ser más que una mera fuente de consulta para
académicos y especialistas en Derecho Administrativo. También es una
herramienta valiosa para magistrados, abogados litigantes y gestores públicos
que enfrentan a diario el reto de hacer realidad la justicia en un entorno de
recursos limitados y de resistencias institucionales. En esencia, se propone una
reinterpretación de la ejecución procesal, no como un simple trámite
administrativo, sino como la garantía final de la dignidad del ciudadano
frente al poder.
15
Capítulo 1
La tutela jurisdiccional efectiva en
la fase de ejecución: el caso de
las pretensiones administrativas
La tutela jurisdiccional efectiva se configura en el ordenamiento
jurídico contemporáneo no simplemente como un conjunto de reglas
adjetivas, sino como un derecho fundamental y humano de carácter
sustancial que vincula directamente a todos los poderes públicos. En el
ámbito de la justicia administrativa, este derecho adquiere una relevancia
crítica, pues constituye el mecanismo de control de la actuación de una
Administración Pública que, históricamente, ha gozado de prerrogativas que
a menudo dificultan la ejecución de los mandatos judiciales (Corvalán, 2012).
La verdadera dimensión de la tutela jurisdiccional no se agota en el
libre acceso a los tribunales o en la obtención de una sentencia motivada; su
prueba de fuego reside en la fase de ejecución, etapa que ha sido descrita
como la hora de la verdad de la justicia, en la que lo decidido en un plano
abstracto debe transformarse en una realidad tangible para el administrado
(Alejos, 2026).
El presente capítulo analiza de manera exhaustiva el régimen de
ejecución de las pretensiones administrativas en el Perú, evaluando la tensión
entre la efectividad de las resoluciones judiciales y los límites impuestos por el
principio de legalidad presupuestaria y la inembargabilidad de los bienes
estatales.
16
Génesis y evolución del control jurisdiccional
de la Administración
Para comprender la naturaleza actual de la ejecución en el proceso
contencioso-administrativo, es imperativo examinar la evolución de los
modelos de justicia administrativa (Cristoval De la Cruz, 2021). Históricamente,
el sistema peruano bebió de la tradición francesa del modelo revisor o del
proceso al acto. Bajo este esquema, la función judicial se limitaba
estrictamente a revisar la legalidad de una decisión administrativa previa,
actuando como un juez de casación que solo podía anular el acto pero no
sustituir la voluntad de la Administración. Esta visión, profundamente
arraigada en la desconfianza del Poder Ejecutivo ante la interferencia judicial,
convertía la ejecución en una suerte de jurisdicción retenida por la propia
Administración, en la que el cumplimiento de la sentencia dependía en gran
medida de la voluntad del órgano administrativo.
Con el advenimiento del constitucionalismo moderno y la
promulgación de la Ley N° 27584, el modelo peruano transitó hacia un
esquema de plena jurisdicción o de proceso subjetivo. En este modelo, el
objeto del proceso no es el acto administrativo en sí, sino la tutela de la
situación jurídica del administrado. Esto implica que el juez no solo tiene la
potestad de anular un acto ilegal, sino que también está facultado para
dictar mandatos que restablezcan el derecho vulnerado, ordenando
acciones concretas de dar, hacer o no hacer.
Esta transformación es vital para la fase de ejecución, pues otorga al
juzgador un imperium que antes le estaba vedado, permitiéndole supervisar
activamente que la Administración no eluda sus responsabilidades mediante
17
formalismos o inacción (véase la Tabla 1).
Tabla 1: Modelo peruano hacia un esquema de plena jurisdicción o de
proceso subjetivo.
Evolución del
Modelo
Enfoque Principal
Alcance de la
Ejecución
Modelo Revisor
(Francés)
Control objetivo
del acto
administrativo.
Limitada a la
anulación, la
ejecución
depende de la
Administración.
Modelo
Subjetivista (Plena
Jurisdicción)
Tutela de
derechos e
intereses legítimos.
El juez ordena el
restablecimiento
total del derecho
mediante la
ejecución forzosa.
Estado
Constitucional
Tutela
jurisdiccional
efectiva como
derecho humano.
Ejecución en los
propios términos
de la sentencia;
inmodificabilidad.
Del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva
La tutela jurisdiccional efectiva es un derecho complejo que el Tribunal
Constitucional ha desglosado en varias etapas fundamentales: el acceso a
los órganos jurisdiccionales, el cumplimiento de las normas del debido
proceso y la ejecución de la resolución obtenida. No existe tutela real si el
Estado, tras un proceso de años, permite que la sentencia se convierta en una
simple declaración de intenciones, sin efecto práctico alguno (Alejos, 2026).
18
En este sentido, la eficacia de lo decidido es una garantía de materialización
que exige que el resultado del proceso tenga una dosis mínima y sensata de
eficacia en la realidad del justiciable.
El contenido de este derecho incluye el derecho a una resolución
fundada en derecho y debidamente motivada, lo que implica que el juez
debe exponer un hilo lógico y jurídico que justifique su decisión. Sin embargo,
la razonabilidad de una sentencia es distinta de su acierto; una resolución
puede ser razonable si aplica las normas interpretadas conforme a criterios
aceptados, incluso si la solución es discutible. En la fase de ejecución, esta
razonabilidad se traduce en que los medios que utiliza el juez para hacer
cumplir su mandato deben ser proporcionados y adecuados a la naturaleza
de la obligación.
La cosa juzgada y la inmodificabilidad de las sentencias
Un componente crítico de la tutela en la fase de ejecución es la
garantía de la cosa juzgada. Este principio asegura que una decisión judicial
definitiva permanecerá inalterable y será respetada tanto por la ciudadanía
como por el Estado. La inmodificabilidad impide que lo resuelto sea
desconocido por resoluciones posteriores, incluso si la autoridad que la dictó
considerara que la decisión original no se ajustaba a la legalidad (Vargas,
2012).
En el ámbito administrativo, esto es fundamental para evitar que las
entidades pretendan revivir discusiones fenecidas mediante nuevos actos
administrativos que contradigan lo ordenado judicialmente, actos que el
ordenamiento sanciona con la nulidad absoluta.
19
Tipología de pretensiones administrativas y sus
efectos ejecutivos
El Texto Único Ordenado de la Ley que Regula el Proceso Contencioso
Administrativo establece un catálogo de pretensiones que prefiguran el
contenido del mandato ejecutivo. Cada tipo de pretensión impone un
desafío distinto al juez de ejecución, según sea de carácter declarativo,
constitutivo o condenatorio.
Pretensión de nulidad o ineficacia
La pretensión de nulidad busca la invalidez total o parcial de un acto
administrativo que contraviene la Constitución o la ley. En la ejecución, este
mandato suele ser de naturaleza negativa o de cese; la Administración debe
retirar del mundo jurídico el acto viciado y todos sus efectos. La complicación
surge cuando el acto ya ha producido efectos materiales irreversibles, en
cuyo caso la ejecución debe orientarse a la indemnización o al
restablecimiento de la situación previa mediante acciones complementarias
(Alca, 2020).
Reconocimiento y restablecimiento del derecho
Esta es la pretensión tutelar por excelencia. No se limita a anular el acto
lesivo, sino que exige que el juez reconozca un derecho subjetivo del
administrado y ordene las medidas necesarias para su pleno ejercicio. Por
ejemplo, en casos de despidos arbitrarios en el sector público, el
restablecimiento implica la reincorporación al puesto de trabajo y, si así se
establece, el pago de las remuneraciones devengadas. La ejecución aquí
requiere una supervisión constante por parte del juez sobre los actos de
20
gestión interna de la entidad demandada.
Declaración de contraria a derecho y cese de actuación
material
Esta pretensión se dirige contra las vías de hecho, es decir, actuaciones
físicas de la Administración que carecen de sustento en un acto administrativo
previo. La ejecución en estos casos suele tramitarse mediante el proceso
urgente debido a la inmediatez del perjuicio. El juez debe ordenar el cese
inmediato de la actividad y, en su caso, la reposición de las cosas al estado
anterior a la perturbación.
Pretensión de cumplimiento
La pretensión de cumplimiento se plantea ante la inactividad de la
Administración, ya sea formal (omisión de respuesta) o material
(incumplimiento de una obligación legal o de un acto firme). La ejecución es
especialmente difícil en estos supuestos, pues el juez debe superar la inercia
burocrática. El fallo ordena la realización de una conducta específica y su
incumplimiento suele desencadenar la imposición de multas coercitivas y la
responsabilidad penal del funcionario.
Pretensión de indemnización
De naturaleza puramente patrimonial, esta pretensión busca la
reparación económica de los daños causados por la actuación
administrativa. Su ejecución se enfrenta a las barreras presupuestarias más
estrictas del ordenamiento, pues requiere la previsión de fondos en el
presupuesto anual de la entidad (véase la Tabla 2).
21
Tabla 2: Tipo de pretensión de indemnización
Tipo de pretensión
Objeto de la
Sentencia
Naturaleza de la
Ejecución
Nulidad /
Ineficacia
Declarar la
invalidez del acto.
Eliminación de
efectos jurídicos.
Reconocimiento
Restablecer el
derecho
vulnerado.
Mandato de
hacer o dar.
Cese de
Actuación
Detener vías, de
hecho.
Mandato de no
hacer o de cesar.
Cumplimiento
Realizar
actuación
omitida.
Mandato de ser
específico.
Indemnización
Reparar daños y
perjuicios.
Pago de una
suma de dinero.
El procedimiento de ejecución forzada en el
PCA
La ejecución de sentencias en el proceso contencioso-administrativo
se rige por el principio según el cual el juez no puede ser un mero espectador.
El Texto Único Ordenado establece que el juzgador de primera instancia es
titular de la potestad de ejecución, debiendo identificar con precisión al
22
funcionario responsable dentro de la estructura de la entidad demandada
(Cristoval De la Cruz, 2021).
Identificación del responsable y plazos
Una vez que el mandato queda firme, el responsable del cumplimiento
es la autoridad de la más alta jerarquía de la entidad. Esta autoridad puede
designar a un funcionario específico para la ejecución y comunicarlo por
escrito al juez. Un aspecto innovador es que la responsabilidad persiste incluso
si el funcionario renuncia o concluye su vínculo laboral, siempre que el
incumplimiento se haya producido durante su gestión o tras su notificación. El
juez debe otorgar plazos razonables pero perentorios, considerando la
complejidad de la actuación administrativa requerida.
El rol de las medidas coercitivas
Ante la resistencia de la Administración, el juez debe ejercer sus
facultades de coacción. A falta de normas detalladas en la LPCA, se aplican
supletoriamente las facultades previstas en el Código Procesal Civil y en la Ley
Orgánica del Poder Judicial. Las multas coercitivas son la herramienta más
común; se trata de sanciones pecuniarias progresivas que no tienen
naturaleza sancionadora per se, sino de apremio para doblegar la voluntad
del funcionario renuente (Canosa, 2020). Estas multas son independientes de
las responsabilidades administrativas o penales que pudieran derivarse de la
desobediencia.
En las obligaciones de hacer que no sean personalísimas, el juez puede
recurrir a la ejecución por tercero o a la subrogación. Esto implica que la
prestación sea realizada por una persona distinta del obligado, a costa de
este último. Aunque en el derecho administrativo la subrogación es compleja
debido a las competencias regladas, es viable en actos materiales o técnicos
en los que el juez puede habilitar a un perito o a otra entidad para ejecutar el
23
mandato.
Ejecución de obligaciones de dar suma de
dinero y el conflicto presupuestario
El pago de deudas de contenido patrimonial es, sin duda, el terreno en
el que el derecho a la tutela efectiva colisiona con mayor fuerza con los
privilegios estatales. El principio de legalidad presupuestaria establece que
ningún gasto puede realizarse sin estar debidamente financiado y previsto en
la ley anual de presupuesto.
El ciclo de programación y sus retardos
El cumplimiento de las sentencias dinerarias se rige por pautas estrictas.
Las entidades deben prever el gasto en su presupuesto institucional. Sin
embargo, dado que el presupuesto se formula con meses de antelación al
inicio del año fiscal, las sentencias que quedan firmes en el segundo semestre
de un año a menudo deben esperar hasta el ejercicio fiscal siguiente para ser
programadas (Ivanega, 2011). El Decreto Legislativo 1440 señala que los
requerimientos que no puedan ser atendidos en el año corriente deberán
satisfacerse en los cinco años fiscales siguientes, un plazo que a menudo roza
los límites de la razonabilidad.
El límite porcentual y la priorización
Históricamente, se han establecido topes para el pago de sentencias,
a menudo fijados en un porcentaje de los ingresos ordinarios de la entidad o
en límites de la reserva presupuestal. El Titular del Pliego tiene la obligación de
realizar modificaciones presupuestarias para priorizar el pago de deudas
judiciales (Espinoza, 2023). No obstante, el informe Defensorial 19 advierte que
muchas entidades utilizan la falta de presupuesto como excusa sistemática
24
para incumplir, alegando que otros gastos operativos son más urgentes. Ante
esta situación, el juez de ejecución debe exigir documentos de gestión que
acrediten que la entidad ha agotado sus posibilidades de modificación
presupuestaria antes de aceptar una postergación del pago.
El embargo de fondos públicos
La inembargabilidad de los bienes del Estado es una prerrogativa que
el Tribunal Constitucional ha limitado de manera significativa. Solo son
inembargables los bienes de dominio público, es decir, aquellos destinados
directamente a la prestación de un servicio público esencial o al uso de la
comunidad. Los bienes de dominio privado de las entidades estatales, así
como los fondos que no estén específicamente destinados a metas sociales
prioritarias, son susceptibles de embargo. La justicia material exige que el
Estado responda con su patrimonio, como cualquier deudor, especialmente
cuando la deuda es de naturaleza laboral o previsional, en la que el interés
del administrado goza de una protección constitucional reforzada (véase la
Tabla 3).
Tabla 3: Normativa presupuestaria, disposición clave e impacto en la
ejecución
Normativa
presupuestaria
Disposición clave
Impacto en la
ejecución
Decreto
Legislativo 1440
Pago con cargo al
presupuesto
institucional.
Obliga a
programar
deudas firmes.
Ley de
Presupuesto 2026
Programación en
5 años fiscales
subsiguientes.
Puede afectar el
plazo razonable
de pago.
25
Constitución Art.
139
Ninguna
autoridad puede
retardar la
ejecución.
Límite a la
discrecionalidad
administrativa.
Precedente TC
(Intereses)
Prohibición de
capitalización de
intereses.
Evita deudas
impagables por la
demora estatal.
El plazo razonable en la ejecución
administrativa
El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva no es un derecho a un
proceso interminable. El plazo razonable es un estándar que vincula tanto al
juez como a la Administración en la fase de ejecución (Alejos, 2026). El Tribunal
Constitucional ha adoptado los criterios de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos para evaluar la razonabilidad de la duración de un
proceso: la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la
conducta de las autoridades y la afectación de la situación jurídica del
ciudadano.
En el ámbito de la ejecución contra el Estado, la demora suele
justificarse por la complejidad de los procedimientos de programación
presupuestaria. Sin embargo, un período excesivo —por ejemplo, superar los
cinco años de espera para un pago— rebasa los límites de la razonabilidad.
La desidia administrativa en la implementación de una sentencia de
restablecimiento de derechos no puede ser amparada bajo el pretexto de la
carga procesal o de la falta de personal. El juez está obligado a urgir el
cumplimiento, pues el transcurso del tiempo erosiona la efectividad de la
26
justicia, especialmente en poblaciones vulnerables como pensionistas o
trabajadores cesados.
El fenómeno de la capitalización de intereses y la mora
estatal
Un aspecto crítico en la ejecución dineraria es el cálculo de los
intereses. Recientes sentencias del Tribunal Constitucional han analizado
casos en los que la demora excesiva de los tribunales o de la Administración
en resolver impugnaciones tributarias o administrativas genera deudas que se
multiplican exponencialmente por los intereses moratorios. El Tribunal ha
establecido que no es constitucional que el administrado asuma el costo
financiero de la ineficiencia del Estado por incumplir sus propios plazos legales.
Esto refuerza la idea de que la ejecución debe ser oportuna para ser justa;
una sentencia ejecutada tras décadas de litigio pierde su carácter reparador.
Mecanismos de control constitucional de la
ejecución
Dada la frecuencia de los incumplimientos por parte de la
Administración, el ordenamiento jurídico ha desarrollado mecanismos para
garantizar la efectividad de las sentencias en el proceso contencioso-
administrativo mediante la justicia constitucional.
El Amparo contra Resoluciones Judiciales en ejecución
Es procedente presentar una demanda de amparo contra las
actuaciones u omisiones que se cometen durante la fase de ejecución de un
proceso ordinario si estas vulneran de manera manifiesta la tutela procesal
efectiva. Por ejemplo, si un juez de ejecución acepta de manera irrazonable
una postergación indefinida del pago por parte de una entidad pública, el
27
afectado puede acudir al amparo para que la justicia constitucional ordene
la actuación forzosa inmediata. El amparo se convierte así en un guardián de
la intangibilidad de la cosa juzgada (Abad, 2014).
La Fórmula Sustitutoria en el Nuevo Código Procesal
Constitucional
Aunque es propio de los procesos constitucionales (como el
cumplimiento o el amparo), el concepto de la fórmula sustitutoria constituye
una herramienta de interpretación útil para la justicia administrativa. Consiste
en que, ante la imposibilidad material de cumplir el mandato original (por
ejemplo, la destrucción de un bien que debía devolverse), el juez puede
disponer una medida alternativa que otorgue la misma satisfacción al
derecho vulnerado, evitando que la ejecución se frustre definitivamente
(Prado y Zegarra, 2023). Esta flexibilidad es una manifestación del principio de
efectividad jurisdiccional, que busca soluciones reales frente a los formalismos
procesales.
Desafíos y patologías en la ejecución de
mandatos administrativos
A pesar del robusto marco normativo, la práctica judicial peruana
evidencia brechas significativas en la efectividad de la ejecución. La
resistencia burocrática se manifiesta de diversas formas, desde la interposición
de recursos dilatorios en la etapa de ejecución hasta el uso indebido de
acciones judiciales (como el amparo contra la ejecución) por parte de las
propias entidades públicas, con el fin de obstaculizar el cumplimiento de
sentencias desfavorables (Abad, 2014).
La autotutela administrativa como obstáculo
28
La Administración Pública posee la potestad de autotutela ejecutiva,
que le permite hacer cumplir sus propios actos sin auxilio judicial. Sin embargo,
esta potestad a menudo se confunde con una supuesta superioridad que la
exime de acatar de inmediato los mandatos judiciales. La jurisprudencia ha
sido clara: cuando el Estado actúa ante el Poder Judicial, se somete a las
mismas reglas que cualquier particular, y el principio de igualdad procesal
impide que las entidades utilicen su posición de poder para postergar el
cumplimiento de obligaciones reconocidas en sentencia firme.
La inacción del Ministerio Público
En casos de renuencia manifiesta, el juez debe remitir copias al
Ministerio Público para la investigación de delitos contra la administración de
justicia (desobediencia o resistencia a la autoridad). No obstante, la
efectividad de esta medida es baja, pues las investigaciones suelen ser lentas
y rara vez derivan en sanciones efectivas que persuadan a los altos
funcionarios de cumplir los mandatos. Se requiere una mayor articulación
entre la justicia penal y la civil/administrativa para que la amenaza de sanción
sea un incentivo real para el cumplimiento voluntario.
Tendencias y perspectivas para 2025-2026
La evolución de la tutela jurisdiccional efectiva en la fase de ejecución
se orienta hacia una mayor tecnificación y transparencia. El uso de las
Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) en la gestión judicial
debe permitir un monitoreo más estrecho de las cuentas bancarias estatales
y de los procesos de programación presupuestaria.
El instituto del urgimiento y la digitalización
Nuevas corrientes doctrinales sugieren la incorporación de
mecanismos de urgimiento, similares al pronto despacho, para que el juez de
29
ejecución pueda actuar de oficio ante la inactividad de las partes. Asimismo,
la digitalización permite que la notificación de los mandatos de pago llegue
de manera inmediata a los sistemas de Tesorería del Ministerio de Economía y
Finanzas, reduciendo los tiempos muertos entre la orden judicial y la
asignación de recursos.
Responsabilidad civil objetiva del funcionario
Existe un debate creciente sobre la necesidad de establecer una
responsabilidad civil directa y objetiva de los funcionarios que, con
competencia para ejecutar una sentencia, deliberadamente omiten
ejecutarla. Actualmente, la responsabilidad solidaria de los funcionarios con
la entidad es un paso importante, pero se requiere que la ejecución de estas
indemnizaciones personales sea más ágil para que actúe como un verdadero
disuasivo contra la negligencia burocrática (Alca, 2020).
La tutela jurisdiccional efectiva en la fase de ejecución de las
pretensiones administrativas es el termómetro de la salud del Estado de
Derecho en el Perú. No se puede hablar de justicia si el camino entre la
declaración del derecho y su goce efectivo está sembrado de obstáculos
presupuestarios insalvables y de desidia administrativa. La plena jurisdicción
otorga al juez las herramientas necesarias para vencer la resistencia del
Estado, pero su aplicación requiere determinación judicial y una
interpretación de las normas presupuestarias que no las convierta en una
patente de corso para el incumplimiento.
El equilibrio entre el interés general, protegido por la estabilidad fiscal,
y el interés individual del administrado debe resolverse siempre bajo la premisa
de que el Estado es el principal garante de los derechos fundamentales. Una
sentencia inejecutada no es solo una derrota para el ciudadano afectado,
sino también una vulneración de la majestad de la Constitución y una
30
negación de la función misma del Poder Judicial como árbitro último de los
conflictos sociales (Tello, 2023). La fase de ejecución debe dejar de
considerarse un apéndice del proceso para consolidarse como el momento
central en el que la justicia demuestra que su poder es real y su protección
efectiva.
31
Capítulo 2
Tratado sistemático del proceso
contencioso administrativo en el
Perú: texto único ordenado de la
Ley 27584
El sistema de justicia administrativa en el Perú ha experimentado una
transformación paradigmática desde la promulgación de la Constitución
Política de 1993 y la entrada en vigencia de la Ley 27584 en 2001. Este marco
normativo, que actualmente se rige por el Texto Único Ordenado aprobado
mediante el Decreto Supremo N° 011-2019-JUS, constituye el mecanismo
procesal mediante el cual el Poder Judicial ejerce el control de legalidad y
de constitucionalidad sobre las actuaciones de la Administración Pública. El
proceso contencioso administrativo no se limita a una mera revisión formal de
actos, sino que se erige como un proceso de plena jurisdicción orientado a la
tutela efectiva de los derechos subjetivos e intereses legítimos de los
administrados frente al ejercicio del poder estatal (Maraví, 2011).
Evolución Histórica y Fundamentos del Control
Jurisdiccional
La comprensión del proceso contencioso administrativo
contemporáneo requiere un análisis de sus raíces históricas, marcadas por la
tensión entre el principio de separación de poderes y la necesidad de limitar
la arbitrariedad administrativa. Inicialmente, el modelo peruano se vio influido
por el esquema francés de la jurisdicción retenida, según el cual juzgar a la
32
administración era, en sí mismo, un acto de administración, lo que impedía la
intervención del juez ordinario y evitaba injerencias en las competencias del
Poder Ejecutivo (Cristoval De la Cruz, 2021). Sin embargo, la evolución hacia
un Estado Constitucional de Derecho ha desplazado esta visión hacia un
modelo judicialista especializado, en el que el juez no solo anula actos, sino
que también restablece situaciones jurídicas lesionadas.
El artículo 148 de la Constitución Política del Perú establece que las
resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de
impugnación mediante la acción contencioso-administrativa. Este mandato
constitucional es desarrollado por la Ley 27584, cuya estructura actual
responde a la necesidad de dotar de celeridad y eficacia a las controversias
en las que el Estado es parte. La publicación del Decreto Supremo N° 011-
2019-JUS representa la consolidación de reformas críticas, como la
introducida por la Ley 30914, que redefinió la participación del Ministerio
Público y optimizó las etapas postulatorias para reducir la carga procesal.
Estructura Normativa del Texto Único Ordenado
El Texto Único Ordenado de la Ley 27584 está organizado de manera
lógica para abarcar todos los aspectos del litigio administrativo, desde los
principios básicos hasta la ejecución de las sentencias. La estructura se
presenta en la tabla informativa a continuación (véase la Tabla 4). La Ley
considera específicamente los criterios de territorialidad y de funcionalidad
para definir la competencia de los jueces. En cuanto a la territorialidad, la
disposición vigente señala como únicos casos de competencia territorial el
domicilio del demandado y el lugar en el que se realizó la actuación
impugnada.
33
Tabla 4: Texto único ordenado de la Ley 27584
Componente
Contenido Principal
Base Normativa
Capítulo I
Normas Generales y
Principios del Proceso
Artículos 1 - 2
Capítulo II
Objeto del Proceso y
Actuaciones Impugnables
Artículos 3 - 6
Capítulo III
Sujetos del Proceso
(Competencia y
Legitimidad)
Artículos 7 - 16
Capítulo IV
Desarrollo del Proceso
(Vías, Plazos y Pruebas)
Artículos 17 - 33
Capítulo V
Medios impugnatorios y
doctrina jurisprudencial
Artículos 34 - 37
Capítulo VI
Medidas Cautelares
Artículos 38 - 40
34
Capítulo VII
Sentencia y Ejecución de
Fallos
Artículos 41 - 49
Principios Rectores y su Función Integradora
Los principios procesales contenidos en el artículo 2 del TUO de la Ley
27584 no son meras declaraciones retóricas, sino mandatos de optimización
que orientan la labor del juez en cada etapa del proceso. Estos principios
permiten superar las deficiencias del ordenamiento jurídico y garantizan que
la justicia administrativa sea real y no solo nominal.
Principio de Integración y Suplencia de Oficio
El principio de integración prohíbe el non liquet; es decir, el juez no
puede abstenerse de resolver un conflicto por un vacío o una deficiencia de
la ley. En tales escenarios, debe aplicar los principios generales del derecho
administrativo. Esta función se complementa con la suplencia de oficio, que
obliga al magistrado a corregir las deficiencias formales de las partes para
evitar que errores técnicos impidan el pronunciamiento sobre el fondo. La
relevancia de estos principios radica en que el administrado, a menudo en
una posición de debilidad técnica frente a la burocracia estatal, encuentra
en el juez un garante que prioriza la justicia material por encima del rito
procesal.
Principio de Favorecimiento del Proceso (Pro Actione)
El principio de favorecimiento del proceso, o pro actione, es quizás la
herramienta más potente para acceder a la jurisdicción. Este principio ordena
que, ante cualquier duda razonable sobre la procedencia de una demanda,
35
el juez debe preferir tramitarla a rechazarla. Esto tiene implicancias directas
en el agotamiento de la vía administrativa: si existe incertidumbre sobre si un
recurso previo era necesario o si el marco legal es confuso, el juez debe admitir
la demanda para no lesionar el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.
Igualdad Procesal y Finalidad Tuitiva
La igualdad procesal busca equilibrar las balanzas entre el Estado, que
ejerce prerrogativas públicas, y el ciudadano. El juez debe asegurar que la
condición de entidad pública no genere privilegios injustificados en el debate
probatorio. Por último, la finalidad tuitiva del proceso redefine el contencioso
administrativo no como un juicio sobre el acto, sino como un juicio de plena
jurisdicción en el que se protege el derecho subjetivo del administrado y se
controla la juridicidad de la actuación administrativa en favor del interés
público (Cristoval De la Cruz, 2021).
El Objeto del Proceso: Control de la Actuación
Administrativa
El artículo 3 del TUO establece la exclusividad del proceso contencioso-
administrativo para impugnar las actuaciones de la administración pública
sujetas al derecho administrativo, salvo en los casos que correspondan a
procesos constitucionales. Esta exclusividad garantiza que las controversias
administrativas sean resueltas por jueces con la especialización necesaria
para comprender la lógica de la función pública.
Actuaciones Impugnables y Tipología de Pretensiones
La ley no se limita a permitir la impugnación de actos administrativos
expresos. El espectro de control es amplio y abarca diversas manifestaciones
del poder administrativo, conforme se detalla a continuación:
36
● Actos Administrativos y Declaraciones: Incluye cualquier manifestación
de voluntad de la administración que produzca efectos jurídicos
externos.
● Silencio Administrativo e Inercia: Se permite impugnar la falta de
respuesta de la administración, así como la omisión en el cumplimiento
de los deberes legales.
● Vías de Hecho: La actuación material que carece de sustento en un
acto administrativo previo es controlable judicialmente.
● Contratos Estatales: Las actuaciones u omisiones relacionadas con la
validez, ejecución o interpretación de los contratos de la administración,
cuando no estén sujetas a arbitraje obligatorio.
Las pretensiones que puede plantear el demandante son coherentes
con este catálogo. El administrado puede solicitar la nulidad total o parcial
de un acto, el reconocimiento de una situación jurídica lesionada, el cese de
una actuación materialmente ilegal o el cumplimiento de una obligación
impuesta por ley o por un acto administrativo firme. La acumulación de la
pretensión indemnizatoria también es una facultad permitida, siempre que el
daño sea consecuencia directa de la actuación impugnada.
Sujetos y Competencia: La Dinámica de la
Relación Procesal
La determinación de las partes y del juez competente es fundamental
para la validez de la relación jurídica procesal. La legitimidad activa
corresponde a quien afirma ser titular de una situación jurídica protegida,
mientras que la pasiva recae en la entidad administrativa responsable de la
actuación u omisión.
37
Intervención del Ministerio Público y Defensoría
Uno de los cambios más significativos del TUO vigente es la reducción
de la intervención del Ministerio Público. Anteriormente, su participación
como dictaminador era obligatoria en casi todos los procesos, lo que
generaba dilaciones innecesarias. Con la reforma de la Ley 30914, el Ministerio
Público actúa principalmente en defensa de intereses difusos o cuando la ley
lo requiera expresamente, devolviendo al juez la responsabilidad íntegra de
la dirección del proceso. Por su parte, la Defensoría del Pueblo mantiene su
legitimidad para intervenir en casos que afecten derechos fundamentales de
grupos vulnerables o intereses generales.
Competencia Territorial y Funcional
El demandante goza de la facultad de elegir la competencia territorial
entre el juez del lugar del domicilio del demandado y el del lugar en que se
produjo la actuación administrativa. Funcionalmente, la competencia recae
en los Jueces Especializados en lo Contencioso Administrativo. Es imperativo
señalar que, según el I Pleno Jurisdiccional Supremo en Materias
Constitucional y Contencioso Administrativa, si un juez se considera
incompetente, tiene la obligación de remitir de oficio los actuados al órgano
jurisdiccional que corresponda, bajo sanción de nulidad (Sánchez, 2022).
Vías Procedimentales: Proceso Urgente vs.
Proceso Ordinario
El TUO de la Ley 27584 establece dos vías diferenciadas para atender
a la naturaleza de la pretensión y a la celeridad requerida. La distinción entre
ambas es crucial para la estrategia procesal del demandante.
38
El Proceso Urgente y la Tutela Diferenciada
El proceso urgente es una vía sumarísima diseñada para casos en los
que la veracidad de la pretensión es manifiesta y la necesidad de tutela es
impostergable. Se tramita por esta vía el cese de actuaciones materiales
ilegales, el cumplimiento de mandatos legales claros y las pretensiones
relativas al contenido esencial del derecho a la pensión.
Para que una demanda sea admitida como proceso urgente, el juez
debe verificar concurrencialmente la existencia de un interés tutelable cierto,
la urgencia de la protección y que se trate de la única vía eficaz. En este
trámite no se permiten la reconvención ni el dictamen fiscal, y los plazos son
extremadamente breves, lo que obliga al juez a dictar sentencia en un plazo
de cinco días tras la contestación o el vencimiento del plazo para la misma.
El Proceso Ordinario y sus Etapas
El proceso ordinario se aplica a todas las pretensiones que no califican
para la vía urgente. Es una vía con etapas más desarrolladas que permiten un
amplio debate probatorio. Los plazos para la defensa y la resolución se
estructuran de la siguiente manera (véase la Tabla 5):
Tabla 5: El proceso ordinario y sus etapas, plazos para la defensa
Acto Procesal
Interposición de tachas u oposiciones
39
Interposición de excepciones o defensas
Contestación de la demanda
Solicitud de informe oral
Emisión de sentencia
La Actividad Probatoria y el Valor del
Expediente Administrativo
En el proceso contencioso administrativo, la prueba no solo busca
convencer al juez, sino también reconstruir la verdad material de lo ocurrido
en sede administrativa. La carga de la prueba recae inicialmente en quien
afirma los hechos, pero el juez tiene facultades para invertirla si la
administración cuenta con mayor facilidad probatoria al tener los
documentos en su poder.
Remisión del Expediente Administrativo
El artículo 24 del TUO establece que, al admitir la demanda, el juez
ordena a la entidad administrativa la remisión de la copia certificada del
expediente relativo a la actuación impugnada. La demora o negativa en el
40
cumplimiento de este mandato no solo acarrea sanciones para el funcionario
responsable, sino que también permite al juez presumir ciertos los hechos
alegados por el demandante si la administración no aporta la
documentación necesaria para desmentirlos.
Pruebas de Oficio y Valoración
Cuando los medios ofrecidos por las partes resultan insuficientes, el juez,
en decisión motivada e inimpugnable, puede ordenar la realización de
pruebas adicionales. Esto es vital en procesos complejos, como los tributarios
o los ambientales, en los que la pericia técnica resulta determinante. La Corte
Suprema ha enfatizado que el derecho a probar forma parte del debido
proceso y que la administración no puede rechazar arbitrariamente pruebas
en sede administrativa que luego pretenden introducirse en el proceso judicial
(Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2013).
Medidas Cautelares: Garantía de Eficacia de la
Sentencia
La medida cautelar es un instrumento provisional que busca asegurar
que el fallo definitivo no se torne ilusorio con el paso del tiempo. En el
contencioso administrativo, las medidas cautelares adquieren una relevancia
especial debido a la autotutela administrativa, que permite a las entidades
ejecutar sus propios actos sin intervención judicial previa.
Requisitos y el Juicio de Ponderación
Para el otorgamiento de una medida cautelar, el juez debe verificar la
verosimilitud del derecho (fumus boni iuris), el peligro en la demora (periculum
in mora) y la adecuación de la medida. No obstante, el TUO introduce un
requisito adicional de suma importancia: el juicio de proporcionalidad
41
(Coviello, 2011). El juez debe ponderar la afectación al interés público que
causaría la suspensión del acto administrativo frente al perjuicio irreversible
que sufriría el administrado si la medida no se concede.
Medidas de Innovar y de No Innovar
Las medidas de no innovar son las más comunes y buscan suspender
los efectos del acto administrativo impugnado (por ejemplo, la suspensión del
cobro de una multa o la demolición de un predio). Las medidas de innovar,
por el contrario, buscan alterar el estado de las cosas antes de la sentencia
(por ejemplo, ordenar el reingreso provisional de un servidor destituido). La
procedencia de estas últimas es más restrictiva por considerarse, en algunos
casos, un adelanto del fallo final.
La Sentencia y los Efectos de la Cosa Juzgada
Administrativa
La sentencia es el acto procesal que pone fin a la instancia y resuelve
el conflicto. Una sentencia estimatoria debe contener mandatos específicos:
la declaración de nulidad, el restablecimiento de la situación jurídica y el
plazo para su ejecución.
Ejecución de sentencias contra el Estado
La ejecución de sentencias dinerarias contra el Estado está sujeta a
reglas especiales para no quebrar el equilibrio presupuestario. El artículo 46
del TUO establece que el pago debe realizarse preferentemente en el
ejercicio presupuestal vigente y permite fraccionarlo en un plazo de hasta
cinco años en casos de montos elevados. Sin embargo, la jurisprudencia ha
aclarado que estas prerrogativas no pueden utilizarse para evadir el pago de
deudas alimentarias, como pensiones o remuneraciones devengadas, en las
42
que la ejecución debe ser inmediata para proteger la subsistencia del
acreedor (Rodríguez, 2009).
Invalidez de actos elusivos
El artículo 44 del TUO es categórico: son nulos de pleno derecho los
actos administrativos dictados con la finalidad de eludir el cumplimiento de
una sentencia judicial. Esta norma protege la majestad de la cosa juzgada y
sanciona las prácticas dilatorias de la administración que, tras perder un juicio,
emite resoluciones con el mismo vicio para obligar al ciudadano a iniciar un
nuevo proceso.
Medios impugnatorios y el futuro del recurso de
casación
El sistema recursal permite la revisión de las decisiones judiciales para
corregir errores de hecho o de derecho. Sin embargo, el recurso de casación
atraviesa una crisis de sobrecarga que ha llevado a propuestas de reforma
estructural.
Reforma de la Casación (2025-2026)
Hacia finales de 2025 y principios de 2026, el Poder Judicial impulsó el
Proyecto de Ley 12544/2025-PJ para limitar la admisibilidad del recurso de
casación en procesos contencioso-administrativos (Linares, 2025). Los pilares
de esta propuesta son:
1. Cuantía Mínima: Solo procederá la casación en pretensiones
cuantificables superiores a 500 Unidades de Referencia Procesal (URP).
2. Restricción por Doble Conforme: Si la Sala Superior confirma
íntegramente la sentencia de primera instancia, ya no habrá acceso a
la Corte Suprema.
43
3. Finalidad: Concentrar la labor de la Corte Suprema en casos de alto
interés casacional y de unificación de doctrina, evitando que se
convierta en una tercera instancia ordinaria.
Análisis Jurisprudencial: Precedentes y
Tendencias 2023-2026
La jurisprudencia de las Salas de Derecho Constitucional y Social de la
Corte Suprema ha definido criterios que hoy son de obligatorio cumplimiento
para los jueces y la administración pública por igual.
Doctrina sobre Bonificaciones y Remuneraciones
Uno de los temas más litigados es el relativo a las bonificaciones del
sector magisterial. La Casación N° 34397-2023 LIMA ha establecido como
precedente vinculante que la bonificación especial mensual por preparación
de clases y evaluación debe calcularse sobre la base de la remuneración
total o íntegra, invalidando las normas infralegales que pretendían reducir
dicha base a la remuneración total permanente. Este criterio protege el
carácter alimentario de los ingresos del docente y sanciona la interpretación
restrictiva de la ley por parte del Ministerio de Educación.
Prescripción y facultades de la administración
En materia tributaria y sancionadora, la Casación N° 26823-2024 LIMA
ha precisado que el vencimiento de los plazos de prescripción extingue de
pleno derecho la potestad de la administración para determinar deudas o
imponer sanciones. Asimismo, se ha establecido que el silencio administrativo
negativo no habilita a la administración para extender indefinidamente el
plazo para declarar la nulidad de oficio de sus propios actos, lo que brinda
seguridad jurídica al administrado frente a la inactividad estatal (Canosa,
44
2020). (véase la Tabla 6).
Tabla 6: Casaciones vinculantes destacadas
N° de Casación
Tema Principal
Sentido del precedente
34397-2023-LIMA
Bonificación Docente
Cálculo sobre remuneración
total íntegra.
26823-2024-LIMA
Prescripción Tributaria
Extinción de la potestad
sancionadora por tiempo.
32228-2024-CALLAO
Legitimidad Activa
Las cajas de pensiones
pueden demandar a sus
fundadoras estatales.
19391-2024-UCAYALI
Destitución Pública
Carácter imperativo de la
sanción en los delitos de
agresión.
1622-2022-LIMA
Interés del menor
Prevalece el interés superior
sobre los formalismos
administrativos.
45
Retos del Sistema: Entre la Formalidad y la
Justicia Material
A pesar de la robustez del TUO de la Ley 27584, persisten desafíos
estructurales. La mayor crítica actual radica en la demora excesiva de los
procesos, alimentada por la renuencia de las procuradurías públicas a
transigir, incluso en casos en los que el derecho del administrado es evidente
y existen precedentes vinculantes. Esto genera un embudo en el Poder
Judicial que desvirtúa la finalidad tutelar del proceso.
La transición hacia el expediente judicial electrónico y la oralidad en el
proceso civil-administrativo son pasos necesarios, pero insuficientes si no van
acompañados de una reforma de la mentalidad de los funcionarios públicos,
quienes deben entender que el Estado está al servicio del ciudadano y que
la legalidad no es un fin en sí mismo, sino un medio para garantizar la dignidad
humana.
El Texto Único Ordenado de la Ley 27584 representa el punto de
equilibrio entre las prerrogativas necesarias para la gestión pública y las
garantías irrenunciables de los ciudadanos. Su correcta aplicación, guiada
por los principios de integración, favorecimiento del proceso y suplencia de
oficio, asegura que el control jurisdiccional sea el baluarte último contra la
arbitrariedad, consolidando al Perú como un Estado donde nadie está por
encima de la ley, ni siquiera el Estado mismo.
46
Capítulo 3
Mecanismos de presión y
ejecución: multas coercitivas y
acumulativas, apercibimientos de
responsabilidad penal y
procedimientos disciplinarios en el
ordenamiento peruano
El ejercicio de la función administrativa en el Perú no se agota en la
mera emisión de declaraciones de voluntad, sino que alcanza su plenitud en
la capacidad de la administración para hacer materialmente efectivas sus
decisiones. Este fenómeno, técnicamente denominado autotutela ejecutiva,
permite que los actos administrativos gocen de una presunción de validez y
ejecutoriedad que obliga a los administrados a su cumplimiento, incluso frente
a su oposición manifiesta (Barnes, 2011). En este contexto, los mecanismos de
presión y ejecución forzosa no operan como simples castigos, sino como
instrumentos diseñados para vencer la resistencia del obligado y restaurar el
orden jurídico perturbado por el incumplimiento.
La Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG),
constituye el eje normativo que disciplina estos mecanismos, estableciendo
un delicado equilibrio entre la eficacia que requiere el interés general y las
garantías fundamentales del debido proceso que protegen al administrado.
Dentro de este ecosistema jurídico, la administración dispone de una tríada
de herramientas de coerción: las multas coercitivas, que utilizan el
constreñimiento económico; los apercibimientos de responsabilidad penal,
47
que activan el ius puniendi del Estado ante el desacato; y los procedimientos
disciplinarios, que aseguran la sujeción de los propios servidores públicos al
principio de legalidad (Brewer, 2011).
Fundamentos de la ejecución forzosa en la
administración pública peruana
La ejecución forzosa es la potestad de la administración para ejecutar
materialmente el contenido de un acto administrativo ante la renuencia del
administrado. Este poder no es absoluto ni discrecional en su ejercicio, sino
que depende de la concurrencia de presupuestos de validez estrictos que
transforman una resolución en un título ejecutorio.
Presupuestos de validez para la acción ejecutiva
Para que una entidad pueda iniciar un procedimiento de ejecución,
debe verificar la existencia de una obligación de dar, hacer o no hacer,
establecida de forma clara y por escrito a su favor. El acto que sirve de base
debe haber sido debidamente notificado, lo que otorga al administrado la
posibilidad de cumplir voluntariamente y de conocer los plazos legales (véase
la Tabla 7).
Tabla 7: Presupuesto de ejecución para el cumplimiento voluntario
Presupuesto de Ejecución
Descripción Normativa
Finalidad Jurídica
Existencia de Acto Previo
Debe haber un acto
administrativo firme o
haber agotado la vía
administrativa (en casos
de sanción).
Garantizar la existencia
de un título jurídico válido
antes de la intervención
física o económica.
Notificación Conforme
El acto debe
comunicarse
Asegurar el derecho de
defensa y la eficacia del
48
íntegramente al domicilio
del administrado,
incluyendo su
motivación.
acto administrativo.
Exigibilidad de la
obligación
La prestación no debe
estar sujeta a condición o
plazo pendiente ni
suspendida por mandato
judicial.
Evitar ejecutar mandatos
que aún no son
plenamente vinculantes
o que están en revisión.
Determinación de la
prestación
La obligación debe
quedar precisada
íntegramente, evitando
ambigüedades en el
requerimiento.
Prevenir arbitrariedades
en la interpretación de lo
que debe cumplir el
administrado.
Apercibimiento Previo
Notificación de la
intención de ejecutar
forzosamente en caso de
incumplimiento del
mandato dentro del
plazo otorgado.
Actuar como un
mecanismo de presión
preventiva antes de la
ejecución material.
La administración debe elegir, entre los medios disponibles, aquel que
resulte menos oneroso para el administrado, pero que garantice la
satisfacción del fin público, respetando así el principio de proporcionalidad
(Coviello, 2011)
Multas coercitivas y acumulativas: el
constreñimiento económico iterativo
La multa coercitiva se define como un medio de ejecución forzosa,
consistente en la imposición reiterada de una carga pecuniaria al
administrado que se resiste a cumplir un mandato administrativo. Es
fundamental diferenciar esta figura de la multa sancionadora: mientras que
49
la sanción tiene una naturaleza punitiva y mira a una infracción cometida en
el pasado, la multa coercitiva tiene una naturaleza puramente compulsoria y
mira al cumplimiento futuro de una obligación.
Naturaleza y compatibilidad jurídica
La LPAG, en su artículo 210, establece que la multa coercitiva es
independiente de las sanciones que puedan imponerse y plenamente
compatible con ellas. Esto implica que un administrado puede ser sancionado
por la infracción original y, simultáneamente, recibir multas coercitivas por no
corregirla o por incumplir las medidas correctivas ordenadas. Debido a su
naturaleza no sancionadora, no rige el principio de non bis in idem en el
sentido de impedir la acumulación, ya que el fundamento de la coercitiva
radica en la resistencia al mandato y no en la conducta infractora tipificada.
Metodologías de cálculo y criterios de razonabilidad
La determinación del monto de la multa coercitiva debe basarse en
criterios técnicos que aseguren su efectividad sin incurrir en confiscatoriedad.
En sectores regulados como Osinergmin u OEFA, la cuantía suele vincularse a
factores como el ingreso promedio mensual del infractor o el beneficio ilícito
que obtiene al incumplir la norma (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos,
2013). (véase la Tabla 8).
La lógica económica de la multa coercitiva sugiere que el monto debe
superar la ganancia esperada del incumplimiento, ponderada por la
probabilidad de su detección.
Donde:
50
● Multa coercitiva.
● Ganancia esperada por incumplimiento (por ejemplo, ahorro de
costos).
● Probabilidad de una detección efectiva por parte de la autoridad.
● Factor de disuasión adicional.
Tabla 8: Sectores regulados para la determinación del monto de la multa
coercitiva
Sector/Entidad
tope de multas
coercitivas
Criterio de Graduación
General (LPAG)
Según lo determinen las
leyes especiales.
Razonabilidad y
proporcionalidad.
OEFA (Ambiente)
10% del ingreso bruto
anual del infractor.
Riesgo ambiental,
gravedad del daño y
beneficio obtenido.
OSIPTEL (Telecom)
Sin tope máximo tras la
Ley 31839.
Gravedad de la
resolución incumplida
(leve, grave, muy grave).
OSINERGMIN (Energía)
Proporción del ingreso
mensual (tasa del 2%
aprox.).
Predictibilidad y
duplicación sucesiva
ante la persistencia.
El mecanismo de la acumulación (Iteratividad)
La característica acumulativa de estas multas radica en su posibilidad
de ser impuestas de forma sucesiva a lo largo del tiempo. Si el administrado,
tras la primera multa, persiste en su conducta, la administración puede
imponer una segunda, tercera o sucesivas multas, a menudo con montos
incrementales (por duplicación), hasta que se verifique el cumplimiento total
51
de la obligación.
Sin embargo, este poder tiene límites. La doctrina y la jurisprudencia
señalan que la administración no puede imponer multas sucesivas de forma
arbitraria, sin otorgar un plazo razonable entre ellas para que el administrado
tenga la oportunidad material de cumplir. En el ámbito del OEFA, se ha
sugerido un límite de hasta cinco multas coercitivas antes de proceder
obligatoriamente a la ejecución subsidiaria (realización del acto por la propia
administración a costa del administrado), garantizando así que el interés
público (como la reparación ambiental) se satisfaga efectivamente y no se
convierta en una mera recaudación de dinero (Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos, 2013).
Apercibimiento de responsabilidad penal: El
desacato como conducta delictiva
El ordenamiento jurídico peruano prevé una frontera en la que el
incumplimiento administrativo se traslada al ámbito penal. El artículo 368 del
Código Penal tipifica el delito de desobediencia y resistencia a la autoridad,
protegiendo el principio de autoridad y el correcto funcionamiento de la
administración pública.
Requisitos sustanciales del mandato y el apercibimiento
No toda inobservancia de una resolución administrativa constituye
delito. Para que el apercibimiento de responsabilidad penal sea válido y
pueda derivar en una denuncia efectiva ante el Ministerio Público, el
mandato debe cumplir con los requisitos específicos establecidos por la
jurisprudencia de la Corte Suprema, en particular en las Casaciones 1868-2022
y 50-2017 (Rodríguez, 2009). (véase la Tabla 9).
1. Mandato Legítimo y Expreso: La orden debe ser emitida por un
52
funcionario público en el ejercicio de sus atribuciones y constar por
escrito de forma directa.
2. Claridad y Precisión: El mandato no debe admitir interpretaciones
ambiguas. Debe señalarse con precisión qué conducta se espera del
administrado y en qué plazo.
3. Destinatario Individualizado: La orden debe estar dirigida de forma
personal y clara al obligado.
4. Apercibimiento Penal Explícito: El administrado debe ser advertido
formalmente de que, en caso de persistir el incumplimiento, se remitirán
los antecedentes a la fiscalía penal. Este apercibimiento debe estar
motivado y no puede ser una cláusula genérica de estilo.
Tabla 9: Delitos específicos establecidos por la jurisprudencia de la Corte
Suprema
Elemento del Delito
Descripción Técnica
Fuente Jurisprudencial
Tipicidad Objetiva
Desobediencia o
resistencia a una orden
legalmente impartida.
Art. 368 CP.
Elemento Subjetivo
Dolo: conciencia y
voluntad de
desobedecer el
mandato.
Casación 50-2017.
Apercibimiento
Notificación clara de la
consecuencia penal del
desacato.
Casación 1868-2022.
Exención
No se sanciona el
desacato si este busca
evitar la propia
RN 316-2002.
53
detención.
Protocolo de remisión al Ministerio Público
Cuando la autoridad administrativa agota los medios de presión y el
administrado mantiene su contumacia, se activa el protocolo de
comunicación con el Ministerio Público. Este proceso suele estar a cargo de
la Procuraduría Pública de la entidad, que actúa como la procuraduría del
Estado en sede penal.
El expediente de remisión debe contener la copia certificada del acto
administrativo que contiene el mandato, el cargo de notificación
debidamente diligenciado, el acta de constatación del incumplimiento y la
resolución en la que se hace efectivo el apercibimiento penal. En casos de
alta relevancia, como el incumplimiento de resoluciones del Tribunal de
Transparencia o de mandatos de organismos reguladores, la fiscalía puede
iniciar investigaciones preliminares para determinar si existe una conducta
obstruccionista que afecte gravemente el interés público.
Procedimientos disciplinarios: La presión sobre
el servidor civil
Los mecanismos de presión no solo se dirigen a los particulares, sino que
también son esenciales para garantizar que el personal al servicio del Estado
cumpla sus deberes. El Procedimiento Administrativo Disciplinario (PAD), bajo
el régimen de la Ley del Servicio Civil (Ley 30057), constituye la herramienta
para exigir responsabilidad por negligencia o por incumplimiento de órdenes
superiores (Brewer, 2011).
54
Faltas relacionadas con la ejecución y el cumplimiento
El marco disciplinario identifica conductas específicas que activan la
potestad sancionadora interna. La reiterada resistencia al cumplimiento de
las órdenes de sus superiores y la negligencia en el desempeño de las
funciones son faltas graves que pueden derivar en suspensiones o incluso en
la destitución. En el contexto de la ejecución forzosa, si un ejecutor coactivo
o un funcionario encargado de una diligencia no actúa con la debida
diligencia, permitiendo, por ejemplo, que prescriba la facultad de cobro de
una multa, incurre en responsabilidad administrativa.
El PAD se rige por un diseño de fases que busca proteger el debido
proceso del servidor, asegurando que la autoridad que instruye sea distinta
de la que sanciona en casos de faltas graves (véase la Tabla 10).
Tabla 10: Estructura procedimental del PAD
Fase
Autoridad / Actor
Actividad
Principal
Plazo Típico
Precalificación
Secretario Técnico
Evaluación de la
denuncia,
recopilación de
pruebas y
recomendación
de inicio o
archivo.
Variable según
complejidad.
Instrucción
Órgano Instructor
(Jefe Inmediato o
RR. HH.)
Notificación de
cargos, recepción
de descargos del
servidor y emisión
del informe de
instrucción.
15 días hábiles
para el informe.
Sanción
Órgano
Sancionador (Jefe
Evaluación del
informe,
10 días hábiles
para resolver.
55
RRHH o Titular)
concesión del
informe oral y
emisión de la
resolución de
sanción o de
absolución.
Apelación
Tribunal del
Servicio Civil
(SERVIR)
Revisión en
segunda instancia
de sanciones por
suspensión o
destitución.
30 días hábiles
para resolver.
La resolución que impone la sanción debe ser oficializada y
comunicada al servidor y, en la mayoría de los casos, se agota la vía
administrativa tras el pronunciamiento de SERVIR, lo que habilita la vía judicial
mediante el proceso contencioso administrativo.
Límites y garantías en el despliegue de la
coerción
La intensidad de los mecanismos de presión exige un control férreo
basado en principios constitucionales. La administración no puede, so
pretexto de la efectividad, vulnerar los derechos fundamentales de los
administrados o de los servidores (Sánchez, 2022).
El Principio de Razonabilidad y la No Confiscatoriedad
El Tribunal Constitucional ha sido enfático al señalar que la
razonabilidad constituye un límite a la arbitrariedad administrativa. Las multas,
especialmente las coercitivas y acumulativas, no pueden tener un efecto
confiscatorio que comprometa la subsistencia del administrado ni el
patrimonio esencial de la empresa. El principio de no confiscatoriedad,
56
incorporado, por ejemplo, en la normativa del OEFA, establece que ninguna
multa puede superar el 10% del ingreso bruto anual percibido por el infractor
en el ejercicio anterior.
El principio non bis in idem en la concurrencia de sanciones
La prohibición de castigar dos veces por el mismo hecho requiere la
concurrencia de la triple identidad: el mismo sujeto, el mismo hecho y el
mismo fundamento jurídico. Como se ha analizado, la multa coercitiva y la
sanción administrativa pueden coexistir porque sus fundamentos son distintos
(ejecución vs. castigo). Sin embargo, en el ámbito disciplinario, si un hecho ya
fue objeto de una sanción penal, la autoridad administrativa debe verificar si
el fundamento de la falta disciplinaria es idéntico al del tipo penal antes de
imponer una nueva sanción, aunque, en general, la relación de supremacía
especial (el vínculo laboral con el Estado) permite imponer una sanción
administrativa independiente de la suerte del proceso penal.
Control Judicial: Revisión Judicial y Medidas Cautelares
Frente a la ejecución forzosa, el administrado dispone de la revisión
judicial prevista en la Ley N° 26979. Este es un mecanismo de defensa procesal
que permite suspender el procedimiento de ejecución coactiva si se acredita
que la deuda no es exigible, que se omitió la notificación del acto base o que
existe una causal de extinción de la obligación.
No obstante, para evitar el uso malicioso de este recurso, la ley y la
jurisprudencia han establecido que la mera presentación de la demanda no
siempre suspende la ejecución. En muchos sectores, la suspensión solo opera
si el administrado presenta una carta fianza bancaria o una contracautela
que garantice el cumplimiento de la obligación en caso de perder el juicio.
Este requisito, validado por el Tribunal Constitucional, busca desincentivar las
defensas temerarias en procesos en los que la administración pretende cobrar
57
multas destinadas a la protección del interés público.
Dinámicas sectoriales y evolución normativa
hacia 2026
La tendencia en el derecho administrativo peruano muestra un
endurecimiento de los mecanismos de presión en sectores críticos.
Organismos como OSIPTEL han visto fortalecida su facultad para imponer
multas coercitivas sin los topes que anteriormente limitaban su acción a las
cuantías de las infracciones leves. Esta evolución responde a la necesidad de
enfrentar conductas estratégicas de grandes administrados que preferían
pagar multas bajas antes que cumplir con costosas obligaciones de
infraestructura o de calidad de servicio.
Asimismo, la digitalización de los procedimientos ha permitido que las
notificaciones de multas coercitivas y el inicio del PAD sean más expeditos. El
uso de casillas electrónicas y sistemas automatizados debe, sin embargo,
garantizar que el administrado conozca con precisión el cargo y el nombre
de la autoridad que emite el acto, bajo pena de nulidad de la notificación.
La coexistencia de multas coercitivas, apercibimientos penales y
procedimientos disciplinarios configura un sistema de círculos concéntricos de
presión que el Estado despliega en función de la gravedad y la naturaleza de
la resistencia encontrada. La multa coercitiva actúa como el primer nivel de
constreñimiento, afectando el cálculo de costo-beneficio del administrado
reacio. El apercibimiento penal se reserva para la contumacia que desafía el
orden público, mientras que el PAD asegura que la maquinaria interna del
Estado no se detenga por la inacción de sus propios agentes.
El éxito de estos mecanismos no se mide por la cantidad de dinero
recaudado o de denuncias formuladas, sino por su capacidad disuasoria y su
58
aptitud para lograr la materialización de los fines públicos sin recurrir al órgano
judicial como primera opción. En este equilibrio reside la salud de un Estado
de Derecho que, siendo firme en sus mandatos, es escrupuloso en el respeto
de las garantías que lo legitiman. La profesionalización de las secretarías
técnicas y de los cuerpos de ejecutores coactivos, sumada a un control
judicial atento a la proporcionalidad, constituye la salvaguarda necesaria
para que la presión administrativa siga siendo una herramienta de legalidad
y no un instrumento de arbitrariedad (Coviello, 2011).
59
Capítulo 4
Mecanismos de presión y
ejecución en el ordenamiento
jurídico peruano: de la ejecución
subsidiaria a la supervisión
constitucional y al apremio
personal
El sistema jurídico peruano enfrenta uno de sus desafíos más críticos en
la brecha entre la declaración de un derecho y su efectiva realización. La
efectividad de las resoluciones judiciales y de los actos administrativos no es
solo un imperativo procesal, sino un componente intrínseco del derecho
fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva, el cual, según la jurisprudencia
consolidada del Tribunal Constitucional, carecería de sentido si las decisiones
de la autoridad no se transformaran en hechos concretos en la realidad social
(Corvalán, 2012).
En este contexto, los mecanismos de presión y ejecución —que
comprenden la ejecución sustitutoria u omisiva, las audiencias públicas de
cumplimiento y las medidas de apremio— constituyen el arsenal coercitivo y
dialógico con el que cuenta el Estado para doblegar la resistencia del
obligado y garantizar la vigencia del Estado de Derecho.
60
Fundamentos de la Ejecución en el Derecho
Administrativo: La Autotutela Ejecutiva
La administración pública en el Perú opera bajo el principio de
autotutela, una prerrogativa que le permite emitir actos administrativos con
presunción de legalidad y, simultáneamente, proceder a su ejecución forzosa
sin la intervención preceptiva del Poder Judicial. Este poder se bifurca en dos
categorías teóricas fundamentales: la autotutela declarativa, mediante la
cual la administración define situaciones jurídicas, y la autotutela ejecutiva,
que le permite realizar materialmente lo decidido, incluso contra la voluntad
del administrado.
Ejecutividad y Ejecutoriedad del Acto Administrativo
Es imperativo distinguir entre la ejecutividad, que alude a la eficacia
del acto para servir como título de ejecución, y la ejecutoriedad, que es la
potestad de la propia administración para emplear la fuerza pública en la
ejecución del mandato (Barnes, 2011).
La Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG), Ley N° 27444,
establece que los actos administrativos tendrán carácter ejecutorio salvo
disposición legal en contrario o mandato judicial de suspensión. Esta
característica se fundamenta en la necesidad de que los intereses públicos
no se vean entorpecidos por la actuación dilatoria de los particulares (véase
la Tabla 11).
61
Tabla 11: Ejecutividad y ejecutoriedad del acto administrativo
Categoría
Definición Jurídica
Alcance según la LPAG
Ejecutividad
Capacidad del acto
para constituir un título
ejecutivo.
Todo acto administrativo,
firme o legalmente
notificado.
Ejecutoriedad
Facultad de ejecución
forzosa por la propia
administración.
Actos que imponen
obligaciones de dar,
hacer o no hacer.
Inmediatez
Obligación de cumplir el
acto una vez notificado.
Eficacia a partir de la
notificación personal o de
la publicación.
La Ejecución Subsidiaria o Substitutoria
La ejecución subsidiaria es el mecanismo mediante el cual la
administración, ante el incumplimiento de un acto que no sea de naturaleza
personalísima, procede a realizar la prestación por sí misma o a través de
terceros, trasladando íntegramente los costos al administrado obligado. Este
mecanismo es particularmente relevante en obligaciones de hacer de
carácter fungible, en las que el interés público se satisface mediante la
realización de la conducta, independientemente de quién sea el agente
ejecutor.
El procedimiento de ejecución subsidiaria se rige por tres reglas
operativas en el derecho peruano:
1. Fungibilidad de la prestación: solo aplica cuando la actividad puede ser
realizada por un sujeto distinto del obligado inicial sin desvirtuar la
finalidad del acto.
62
2. Traslado de costos y daños: El importe de los gastos, daños y perjuicios
generados se exige al administrado mediante el procedimiento de
ejecución coactiva.
3. Liquidación provisional: La entidad tiene la facultad de liquidar el
importe de forma provisional antes de la ejecución, para garantizar los
recursos o reservarlos para una liquidación definitiva posterior (Lazarte,
2012).
Desde una perspectiva de tercer orden, la ejecución subsidiaria refleja
un desplazamiento del deber de hacer del individuo hacia una
responsabilidad patrimonial frente a la acción del Estado. La administración
no espera a que el ciudadano cambie de voluntad, sino que la sustituye para
proteger bienes jurídicos superiores, como el urbanismo, la salud pública o el
medio ambiente.
Ejecución de Obligaciones de Hacer y No
Hacer en el Proceso Civil
En el ámbito jurisdiccional civil, el Código Procesal Civil (CPC) regula la
ejecución de las prestaciones de hacer y de no hacer, con el objetivo de
satisfacer específicamente el crédito del acreedor. Los artículos 706 al 712 del
CPC establecen un trámite que busca, en primer lugar, el cumplimiento
voluntario bajo apercibimiento y, en segundo término, la ejecución forzada
mediante la sustitución del deudor o la indemnización.
Dinámica de las Prestaciones de Hacer
Cuando una sentencia firme o un título ejecutivo contiene una
obligación de hacer, el juez ordena al ejecutado que cumpla con el mandato
dentro de un plazo determinado. Si el deudor persiste en su negativa, el
ordenamiento jurídico ofrece dos vías de salida, según la naturaleza de la
63
prestación: la ejecución por un tercero a costa del deudor o el resarcimiento
de daños y perjuicios.
Si el acreedor opta por la ejecución por un tercero (prestación
fungible), el juzgado debe designar un perito que valore el costo de dicho
hacer. Si el ejecutado no deposita la cantidad aprobada por el juez, se
procede al embargo y al remate de sus bienes para cubrir la obra o el servicio.
Este esquema permite que la justicia no se detenga ante la contumacia,
utilizando el patrimonio del deudor como garantía para la ejecución de la
sentencia (véase la Tabla 12).
Tabla 12: Obligación de hacer y cumplimiento del mandato
Tipo de Obligación
Mecanismo de Ejecución
Resultado para el
Acreedor
Hacer Fungible
Ejecución por tercero
(sustitutoria).
Obtención de la
prestación específica.
Hacer Personalísimo
Multas coercitivas o
daños y perjuicios.
Compensación
económica o presión
psicológica.
No Hacer
Destrucción de lo hecho
o cese de la conducta.
Reposición al estado
anterior o abstención
forzada.
Ejecución Omisiva o de No Hacer
La ejecución de obligaciones de no hacer presenta mayor
complejidad, ya que implica la contención de una actividad prohibida. Si el
deudor incumple la abstención y realiza el hecho prohibido, el juez puede
ordenar la destrucción de lo hecho a costa del ejecutado, siempre que sea
posible retornar al estado anterior. Si la infracción es irreversible, la obligación
64
se reduce inevitablemente a una indemnización por daños y perjuicios (Alca,
2020). En estos casos, el juez debe adecuar el apercibimiento para asegurar
el cumplimiento del mandato de abstención, pudiendo recurrir a multas
progresivas para disuadir futuras infracciones.
Medidas de Apremio: La Coerción como
Herramienta de Efectividad
Las medidas de apremio son instrumentos de presión destinados a
obligar al obligado a cumplir con un mandato judicial. Su fundamento radica
en la necesidad de proteger la majestad del servicio de justicia y de asegurar
que las resoluciones no queden en el vacío. En el Perú, estas medidas se rigen
por los principios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, que actúan
como límites infranqueables al arbitrio judicial (Prado y Zegarra, 2023).
Multas Coercitivas y Progresivas (Astreintes)
El artículo 53 del CPC faculta al juez para imponer multas compulsivas
y progresivas a la parte que resiste sus mandatos. A diferencia de las multas
sancionadoras, las coercitivas no tienen una cuantía fija inicial, sino que se
incrementan con el transcurso del tiempo para generar una presión
económica creciente sobre el deudor. La jurisprudencia y la doctrina sugieren
que la aplicación de estas multas debe considerar:
● El perfil económico del demandado: Una multa insignificante no ejerce
presión sobre un deudor solvente, mientras que una excesiva puede
resultar ruinosa e ilegal.
● La proporcionalidad con la cuantía del proceso: La multa no debe
exceder de manera irrazonable el valor del bien o del derecho en
disputa.
● La provisionalidad: El juez puede reajustar o incluso dejar sin efecto la
65
multa si el deudor justifica su demora o finalmente cumple con el
mandato (Lazarte, 2012).
Apremio Personal y Restricción de la Libertad
La restricción de la libertad individual como medida de apremio es
excepcional en el ordenamiento jurídico peruano, debido a la prohibición
constitucional de la prisión por deudas (Alvites, 2018). Sin embargo, el artículo
53, inciso 2, del CPC permite la detención de quien resiste injustificadamente
un mandato judicial por hasta veinticuatro horas, lo cual perjudica la
administración de justicia. Esta medida tiene una finalidad puramente
conminatoria y no punitiva.
El ámbito en el que el apremio personal alcanza su mayor intensidad
es el de los procesos de alimentos. En este contexto, el incumplimiento del
pago de dos o más pensiones habilita al juez a dictar el apremio personal
(prisión), con base en el interés superior del niño y en la obligación de
solidaridad familiar (Reyes, 1995). El apremio personal en alimentos se
considera una medida constitucionalmente válida, siempre que sea
proporcional y se aplique tras agotar otros mecanismos menos lesivos (véase
la Tabla 13).
Tabla 13: Restricción de la libertad individual como medida de apremio
Tipo de Apremio
Fundamento
Duración / Límite
Multa Coercitiva
Presión económica sobre
el patrimonio.
Discrecional, dentro de
los límites del Código.
Detención (CPC)
Protección de la
majestad judicial.
Hasta 24 horas.
66
Apremio (Alimentos)
Garantía del derecho a la
subsistencia.
De 30 a 180 días según
reincidencia.
Prohibición de salida
Aseguramiento de la
presencia del deudor.
Hasta que se garantice la
deuda alimentaria.
Audiencias Públicas de Cumplimiento: La
Ejecución Estructural
En la última década, el sistema de ejecución ha evolucionado de un
modelo estrictamente bilateral a uno complejo de supervisión de sentencias
estructurales. Esto ocurre principalmente cuando el Tribunal Constitucional
declara un Estado de Cosas Inconstitucional (ECI), identificando una
vulneración masiva y sistemática de derechos fundamentales que requiere la
intervención de múltiples órganos del Estado.
El rol de la supervisión de sentencias en el Tribunal
Constitucional
El Tribunal Constitucional ha desarrollado un sistema de supervisión
basado en el Reglamento aprobado mediante la Resolución Administrativa
N° 065-2020-P/TC (aunque sujeto a cambios institucionales recientes), que
permite el seguimiento activo de casos emblemáticos. Para Soria (2001), las
audiencias públicas de cumplimiento se han convertido en la herramienta
central de este sistema, permitiendo que la ejecución deje de ser un trámite
de oficina y se convierta en un foro de rendición de cuentas.
Los objetivos de estas audiencias en la fase de ejecución son:
1. Transparencia y publicidad: Exponer a la ciudadanía los niveles de
67
avance o de estancamiento de las órdenes del Tribunal.
2. Inmediación y debate oral: Permitir que los jueces interroguen
directamente a los ministros y directores responsables de implementar las
políticas públicas ordenadas.
3. Coordinación intersectorial: Forzar la articulación entre entidades que
suelen operar de forma aislada, como el Ministerio de Economía y
Finanzas y los gobiernos regionales.
El Estado de Cosas Inconstitucional y el Litigio Estructural
Desde 2004, con el caso del Consejo Nacional de la Magistratura (Exp.
N° 02579-2003-HD/TC), el Tribunal ha declarado 19 estados de cosas
inconstitucionales. Estos casos representan los mayores desafíos de ejecución
en el país, pues implican órdenes que dependen de partidas presupuestales
y de reformas legislativas a largo plazo (Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, 2013). (véase la Tabla 14).
Tabla 14: Casos que representan los mayores desafíos de ejecución en el país
Caso Emblemático
Problema Estructural
Medidas de Supervisión
Hacinamiento Penal
Vulneración masiva en
cárceles.
Informes periódicos y
audiencias de
seguimiento.
Educación Rural
Brecha de acceso y
calidad.
Audiencias de supervisión
regionalizadas.
Salud en La Oroya
Contaminación por
metales pesados.
Órdenes de atención
médica y de monitoreo
ambiental.
Agua en Loreto
Falta de servicios básicos
y contaminación.
Declaratoria reciente
(2023) en fase de
implementación.
68
La investigación revela que la ejecución de estas sentencias suele
demorar años debido a la resistencia administrativa. En el caso de las
sentencias dinerarias contra el Estado, el tiempo de cumplimiento oscila entre
6 y 17 años, debido a la imposición de procedimientos administrativos
adicionales que el Tribunal Constitucional ha calificado como obstáculos a la
tutela efectiva.
Supervisión Internacional: La Corte
Interamericana de Derechos Humanos
El Perú es el país con el mayor número de casos en etapa de supervisión
ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), con 49 casos
activos a finales de 2022. La supervisión internacional añade una capa
adicional de presión mediante el control de convencionalidad y la obligación
de los Estados de informar periódicamente sobre el cumplimiento de las
reparaciones.
Mecanismos de Seguimiento de la Corte IDH
La Corte IDH fundamenta su labor de supervisión en los artículos 67 y 68
de la Convención Americana, que establecen que sus fallos son definitivos e
inapelables y que los Estados se comprometen a cumplirlos. El sistema
interamericano emplea:
● Audiencias de supervisión: tanto públicas como privadas, para facilitar
el diálogo entre el Estado y las víctimas.
● Visitas in situ: para verificar directamente el cumplimiento de las
medidas en el territorio nacional.
● Resoluciones de cumplimiento: en las que la Corte analiza
69
detalladamente cada punto de la sentencia y lo declara cumplido,
parcialmente cumplido o incumplido.
En el contexto peruano reciente, la Corte IDH ha emitido alertas de
desacato respecto de sentencias sobre crímenes de lesa humanidad y sobre
pensionistas, subrayando que el derecho interno no puede invocarse para
justificar el incumplimiento de obligaciones internacionales. El desacato
representa la fase más crítica de la presión internacional, en la que el tribunal
informa a la Asamblea General de la OEA sobre la rebeldía del Estado.
Innovaciones en la Ejecución: El Nuevo Código
Procesal Constitucional
La Ley N° 31307, Nuevo Código Procesal Constitucional, ha introducido
cambios significativos para fortalecer la fase de ejecución. El artículo 27 del
referido código establece que las sentencias constitucionales prevalecen
sobre las de cualquier otro órgano jurisdiccional, otorgando al juez
constitucional un poder de imperio reforzado.
La Fórmula Sustitutoria
Uno de los mecanismos más novedosos es la posibilidad de que el juez
acepte una fórmula sustitutoria de ejecución. Si el mandato específico de la
sentencia resulta imposible de cumplir en sus términos originales o si la
ejecución causara un daño desproporcionado al interés público, las partes
pueden proponer una alternativa que satisfaga de manera equivalente el
derecho vulnerado. Esta decisión se adopta mediante un auto debidamente
motivado y es impugnable con efecto suspensivo, lo que garantiza que no se
utilice como vía de escape del incumplimiento injustificado.
Control Disciplinario y Responsabilidad Penal
70
El Nuevo Código también faculta al juez para disponer el inicio de
procedimientos disciplinarios contra funcionarios públicos renuentes, lo que
puede derivar en su destitución. Asimismo, se refuerza la posibilidad de remitir
copias certificadas al Ministerio Público para la denuncia penal por el delito
de resistencia o desobediencia a la autoridad, lo que eleva el costo personal
del incumplimiento para el servidor público (Jaramillo, 2015).
Desafíos Estructurales y el Futuro de la Ejecución
A pesar de los avances normativos, la efectividad del sistema de
ejecución en el Perú sigue lastrada por problemas de diseño presupuestal y
por la cultura burocrática. El Estado peruano a menudo utiliza la falta de
presupuesto como justificación perenne para no ejecutar sentencias, a pesar
de que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de la Corte IDH ha sido
clara al señalar que las limitaciones presupuestarias no pueden constituir un
obstáculo insalvable para la vigencia de los derechos humanos (Maraví,
2011).
La necesidad de reformas en el derecho administrativo
Para superar el cuello de botella de la ejecución dineraria, se han
propuesto reformas que obliguen a las entidades públicas a incluir, de manera
prioritaria, las sentencias judiciales con autoridad de cosa juzgada en sus
presupuestos anuales. La propuesta legislativa para modificar el artículo 46 de
la Ley del Proceso Contencioso Administrativo busca que las Oficinas de
Asesoría Jurídica informen al titular del pliego sobre las deudas judiciales
existentes antes de la aprobación del presupuesto, bajo responsabilidad
funcional.
71
La Oralidad como Factor de Celeridad
La experiencia en los juzgados laborales de distritos como el de Junín
demuestra que la oralidad en la etapa de ejecución dinamiza el proceso. Las
audiencias de ejecución permiten que el juez ejerza un rol protagónico,
confrontando a las partes y resolviendo incidentes de forma inmediata, lo que
reduce las dilaciones que suelen producirse en la comunicación escrita. Este
modelo de ejecución oral parece marcar la tendencia futura en todos los
procesos civiles y constitucionales del país.
Síntesis de Mecanismos de Presión y su
Aplicabilidad
La articulación de los mecanismos de presión y de ejecución conforma
un sistema de capas que se activan según la naturaleza del obligado y del
derecho en juego. Mientras que la ejecución sustitutoria es la respuesta lógica
ante obligaciones fungibles, el apremio y las audiencias de supervisión son las
herramientas necesarias para enfrentar la contumacia en materia de
derechos personalísimos o colectivos (véase la Tabla 17).
Tabla 17: Articulación de los mecanismos de presión y de ejecución
Mecanismo
Contexto de
Aplicación
Órgano
Competente
Base Legal
Principle
Ejecución
Subsidiaria
Actos
administrativos
fungibles.
Entidad
Administrativa.
Art. 209 LPAG.
Ejecución
Subsidiaria Civil
Obligaciones de
hacer fungibles.
Juez Civil.
Art. 706-712 CPC.
72
Multas Coercitivas
Resistencia a
mandatos
judiciales.
Juez Civil /
Constitucional.
Art. 53 CPC / Art.
27 NCPConst. 16
Audiencias de
Cumplimiento
Sentencias
estructurales / ECI.
Tribunal
Constitucional.
Reglamento de
Supervisión.
Apremio Personal
Alimentos /
Desobediencia
grave.
Juez de Familia /
Penal.
Art. 137 COGEP
(Comp) / Art. 53
CPC.
El fortalecimiento de la ejecución no es solo una cuestión de técnica
procesal, sino también un compromiso con la dignidad de la persona
humana. Un sistema que permite que una sentencia demore diecisiete años
en cumplirse o que un estado de cosas inconstitucional persista durante
décadas es un sistema que falla en su misión protectora. La integración de
audiencias públicas de supervisión, la aplicación rigurosa de multas
coercitivas y la agilización de los procedimientos de ejecución sustitutoria son
los pilares sobre los que debe reconstruirse la confianza en la justicia peruana.
La efectividad de las resoluciones judiciales debe dejar de ser una promesa
aspiracional para convertirse en la garantía tangible de que, en el Perú, el
derecho prevalece sobre la inercia y la arbitrariedad.
73
Capítulo 5
Régimen jurídico de la ejecución
de sentencias contra el Estado
El cumplimiento de los mandatos judiciales que imponen obligaciones
dinerarias a las entidades del sector público constituye uno de los pilares
fundamentales para la vigencia del Estado Constitucional de Derecho en el
Perú. La ejecución de estas decisiones no constituye meramente un trámite
administrativo, sino la culminación del derecho a la tutela judicial efectiva,
que exige que lo juzgado se cumpla íntegramente y oportunamente
(Navarro, 2011). No obstante, este imperativo jurisdiccional colisiona de forma
recurrente con los principios de legalidad presupuestaria y equilibrio
financiero, consagrados en los artículos 77 y 78 de la Constitución Política, que
establecen que todo gasto público debe contar con el financiamiento
correspondiente y estar debidamente autorizado en las leyes anuales de
presupuesto.
A fin de armonizar estos intereses en conflicto, el ordenamiento jurídico
peruano ha estructurado un complejo sistema procesal y administrativo que
gravita en torno al requerimiento del pliego presupuestario, al establecimiento
de plazos de espera legales y a la figura del embargo subsidiario como
mecanismo de última instancia frente a la renuencia estatal (Alvites, 2018).
Fundamentos del Modelo Judicialista en la
Ejecución contra la Administración
La evolución del proceso contencioso-administrativo en el Perú ha
marcado un tránsito definitivo desde un modelo de revisión puramente
74
objetivo, centrado en la anulación del acto administrativo por exceso de
poder, hacia un modelo subjetivista de plena jurisdicción. Bajo este enfoque
contemporáneo, la finalidad última del proceso no es solo el control de la
juridicidad de la actuación administrativa, sino el restablecimiento del
derecho o del interés legítimo del administrado vulnerado. Esta premisa
implica que el juez no solo tiene la potestad de declarar la nulidad de una
resolución, sino también de dictar sentencias condenatorias que obliguen a
la administración a realizar una actuación material determinada o a pagar
sumas de dinero por concepto de beneficios sociales, indemnizaciones o
deudas contractuales.
En este paradigma judicialista, la potestad de hacer ejecutar las
sentencias y demás resoluciones judiciales corresponde de manera exclusiva
al juzgado o sala que conoció del proceso en primera instancia. Esta facultad
es intransferible y constituye una garantía contra la arbitrariedad, al impedir
que la administración pública sea juez y parte en la ejecución de sus propias
deudas (Cuenca, 2024).
La importancia de esta especialización radica en que el juez debe
poseer un conocimiento técnico no solo del derecho procesal, sino también
de las instituciones del derecho administrativo y de las leyes de presupuesto
para emitir mandatos físicamente y jurídicamente realizables. El cumplimiento
de una sentencia que condena a pagar una suma de dinero no es inmediato,
ya que la administración pública, a diferencia de un particular, no dispone
libremente de su patrimonio, sino que actúa como gestora de recursos
públicos sujetos a programación y fiscalización.
75
El Procedimiento de Requerimiento al Pliego
Presupuestario
El artículo 46 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27584 (LPCA)
establece que las sentencias, en calidad de cosa juzgada, que ordenan el
pago de una suma de dinero deben ser atendidas por el Pliego Presupuestario
en el que se generó la obligación. Este requerimiento constituye el acto
procesal de inicio de la etapa de ejecución y debe dirigirse al Titular del
Pliego, quien es el funcionario de más alta jerarquía y el responsable político
y administrativo de garantizar la provisión de los recursos necesarios.
Mecanismos de Cumplimiento Interno y Modificaciones
Presupuestarias
Una vez notificado el mandato judicial, la Oficina General de
Administración (OGA) del pliego requerido o la dependencia que haga sus
veces tiene la obligación legal de proceder conforme a las pautas
establecidas en las leyes anuales de presupuesto. El procedimiento no es
uniforme y depende de la disponibilidad de saldos en las partidas
presupuestarias correspondientes. Si la entidad cuenta con recursos
suficientes, debe proceder al devengo y al giro de la suma adeudada en el
ejercicio fiscal corriente. Sin embargo, en la mayoría de los casos, las deudas
judiciales superan las previsiones presupuestarias iniciales, lo que obliga a
activar mecanismos de reorientación de fondos.
El Titular del Pliego dispone de una facultad conferida por ley para
realizar modificaciones presupuestarias dentro de los quince días siguientes a
la notificación del requerimiento judicial, siempre que dichas modificaciones
se realicen previa evaluación y priorización de las metas institucionales. Estas
modificaciones operan bajo el principio de flexibilidad presupuestaria, lo que
76
permite destinar fondos destinados a actividades no críticas para honrar los
mandatos judiciales, evitando así la generación de intereses moratorios y
costos adicionales para el erario público.
Responsabilidad de los Funcionarios en la Gestión del Pago
La norma es enfática al señalar que el responsable del cumplimiento
es la autoridad de más alta jerarquía, aunque esta puede comunicar
formalmente al juez la designación de un funcionario específico encargado
de la ejecución. Este sistema de responsabilidad tiene como objetivo evitar el
desvanecimiento de la autoridad en los complejos organigramas estatales. El
incumplimiento del mandato judicial no solo genera responsabilidad
administrativa ante la Contraloría General de la República, sino que también
puede derivar en responsabilidades civiles por daños y perjuicios y en
responsabilidades penales por el delito de desobediencia o resistencia a la
autoridad (Jaramillo, 2015) (véase la Tabla 18).
Tabla 18: Responsabilidad legal y funcional de actores en el proceso de
ejecución
Actor en el Proceso de
Ejecución
Responsabilidad Legal y
Funcional
Base Normativa
Juez de Primera Instancia
Exclusividad de la
potestad para hacer
ejecutar lo juzgado.
Art. 44 TUO LPCA
Titular del Pliego
Responsable final de la
programación y de la
modificación
presupuestaria.
Art. 46. TUO LPCA
Oficina de Administración
Ejecución técnica del
Art. 46. TUO LPCA
77
(OGA)
gasto y registro en el SIAF.
Procurador Público
Defensa de los intereses
de la entidad y reporte
de pagos.
Art. 3 Ley 30137
Plazos Legales y el Régimen de Programación
Multianual
La ejecución de deudas contra el Estado no se rige por la inmediatez
absoluta, sino que está sujeta a un calendario que busca proteger la
continuidad de los servicios públicos. El ordenamiento ha establecido un
sistema de plazos que distingue entre la etapa de requerimiento voluntario y
la de ejecución forzada (Alvites, 2018).
La Regla de los Seis Meses para el Inicio de la Ejecución
Forzada
El artículo 46 del TUO de la LPCA establece una de las reglas más
críticas del sistema: si transcurren seis meses desde la notificación judicial sin
que la entidad haya iniciado el pago u obligado al mismo conforme a los
procedimientos presupuestarios, se habilita al acreedor a solicitar medidas de
ejecución forzada, incluido el embargo. Este plazo de seis meses actúa como
un periodo de gracia o espera legal, que se justifica por el tiempo que
requieren los órganos de línea para tramitar las modificaciones
presupuestarias o solicitar créditos suplementarios ante el Ministerio de
Economía y Finanzas (MEF).
Es fundamental precisar que este plazo no constituye un permiso para
78
la inacción. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha señalado que si la
administración no demuestra una actividad diligente orientada a honrar la
deuda (como el registro de la obligación en los aplicativos informáticos o la
comunicación fehaciente de la imposibilidad financiera), el plazo de seis
meses no debe entenderse como un obstáculo para la tutela del acreedor.
Programación a Cinco Años Fiscales (Art. 73 DL 1440)
En aquellos casos en que el monto de la deuda judicial excede las
capacidades financieras reales del pliego en un solo ejercicio fiscal, el
Decreto Legislativo N° 1440, Ley del Sistema Nacional de Presupuesto Público,
ofrece una válvula de escape: la programación multianual. El artículo 73 de
dicha norma establece que los requerimientos de pago que no puedan
atenderse en el año fiscal corriente se atenderán con cargo a los
presupuestos aprobados dentro de los cinco años fiscales siguientes.
Este mecanismo de pago diferido no es arbitrario, sino que debe
sustentarse en informes técnicos que demuestren que atender de inmediato
la deuda comprometería el cumplimiento de funciones esenciales de la
entidad, como el pago de remuneraciones, la prestación de servicios básicos
o la ejecución de programas sociales críticos. Para Ivanega (2011), la
programación debe ser comunicada al juzgado de ejecución, detallando los
montos que se abonarán anualmente, lo cual constituye un compromiso de
pago vinculante que suspende temporalmente las medidas de embargo,
siempre que se cumpla el cronograma establecido.
Criterios de Priorización de Pago: Ley N° 30137
y Ley N° 32493
Dado que la demanda de recursos para pagar sentencias suele ser
muy superior a la oferta presupuestaria, el Estado ha implementado un sistema
79
de triaje jurídico-social mediante la Ley N° 30137, que establece criterios de
priorización para la atención del pago de sentencias judiciales en calidad de
cosa juzgada (Quiñones, 2025). Este sistema fue recientemente fortalecido por
la Ley N° 32493, publicada en noviembre de 2025, con el objetivo de proteger
con mayor énfasis a los adultos mayores y a las personas con enfermedades
terminales.
Orden de Prelación por Materia
La ley obliga a los pliegos presupuestarios a agrupar sus obligaciones
en cinco categorías jerárquicas. Ninguna deuda del Grupo 2 puede pagarse
si existen deudas pendientes del Grupo 1, salvo las excepciones relativas a los
montos mínimos autorizados por las comisiones multisectoriales.
1. Grupo 1: Materia Laboral. Incluye beneficios sociales, remuneraciones
devengadas y cualquier concepto derivado de una relación de trabajo
pública o privada.
2. Grupo 2: Materia Previsional. Deudas relacionadas con pensiones de
jubilación, de invalidez o de sobrevivencia.
3. Grupo 3: Víctimas del Estado. Indemnizaciones para víctimas de actos
de defensa del Estado y de violaciones de derechos humanos
debidamente reconocidas.
4. Grupo 4: Otras deudas de carácter social. Obligaciones de naturaleza
asistencial o de protección de derechos fundamentales no incluidos en
los grupos previos.
5. Grupo 5: Deudas no comprendidas. Aquí se sitúan las obligaciones de
carácter comercial, las contractuales con proveedores y consorcios y
otras deudas de índole patrimonial pura.
Dentro de cada grupo de materia, la entidad debe aplicar factores de
ponderación adicionales para determinar quién cobra primero. El criterio de
mayor peso actual es la vulnerabilidad biológica del acreedor (véase la Tabla
80
19).
Tabla 19: Factores de priorización intrínsecos
Criterio de prioridad
Descripción del Factor
Requisito de acreditación
Enfermedad Terminal
Expectativa de vida
inferior a un año según
diagnóstico médico.
Informe médico del
colegiado del
MINSA/EsSalud.
Enfermedad Avanzada
Enfermedad incurable,
progresiva y sin respuesta
a los tratamientos.
Acta de validación del
aplicativo MEF.
Adultos Mayores
Acreedores con edad
superior a los 65 años.
DNI o registro en la base
de datos del RENIEC.
Antigüedad de la deuda
Fecha de notificación del
requerimiento judicial de
pago.
Cargo de recepción del
juzgado.
Monto de la Acreencia
Priorización de saldos
menores para maximizar
el número de
beneficiarios.
Liquidación judicial
aprobada.
Escalas de Pago según la Unidad Impositiva Tributaria (UIT)
Para evitar que una deuda de gran cuantía agote los fondos
destinados a la priorización, el reglamento de la Ley 30137 establece tramos
de pago proporcionales. Las deudas superiores a 50 UIT se pagan de forma
amortizada, destinando los excedentes a cubrir íntegramente las deudas
menores (Quiñones, 2025).
81
● Hasta 5 UIT: Pago íntegro en una sola armada si hay disponibilidad.
● De 5 a 10 UIT: Amortización preferente después del primer tramo.
● De 10 a 50 UIT: Pago sujeto a la disponibilidad del saldo una vez cubiertos
los tramos anteriores.
● Más de 50 UIT: Pago proporcional anual hasta la extinción de la deuda,
con un plazo máximo de 5 años.
Límites de Afectación Presupuestaria y el
Concepto de Saldo Disponible
El Estado no puede destinar la totalidad de sus recursos al pago de
sentencias sin incurrir en una violación de su deber de garantizar los servicios
esenciales. El artículo 73 del Decreto Legislativo N° 1440 establece que las
entidades públicas pueden destinar hasta un 5% de los montos aprobados en
su Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) al pago de sentencias con
calidad de cosa juzgada.
Restricciones en la Base de Cálculo del 5%
Es un error común entre los litigantes calcular el 5% del presupuesto total
de la entidad. La ley establece exclusiones estrictas para proteger el
funcionamiento mínimo del aparato estatal. No se consideran para la base
del cálculo los siguientes conceptos 9:
● Donaciones y Transferencias: recursos con destino específico otorgados
por terceros u otros organismos.
● Operaciones Oficiales de Crédito: Fondos provenientes de
endeudamiento externo o interno destinados a proyectos de inversión.
● Reserva de Contingencia: fondos administrados por el MEF destinados a
emergencias nacionales.
● Gasto en Planilla y Pensiones: La partida 2. (Personal y Obligaciones
82
Sociales) y 2. (Pensiones y Otras Prestaciones Sociales) No pueden ser
mermadas para pagar deudas judiciales de otras materias.
● Servicio de la Deuda: Pagos programados de los compromisos
financieros del Estado.
La Excepción de la Partida 2.. en las Leyes de Presupuesto
2024-2025
A pesar de la restricción general, las leyes anuales de presupuesto
(como la Ley N° 31953 para 2024 y la Ley N° 32185 para 2025) han introducido
excepciones críticas. El literal c) del numeral 9 de estas leyes autoriza, de
manera excepcional, la Partida de Gasto 2. Retribuciones y Complementos
en Efectivo habilite modificaciones presupuestarias destinadas
exclusivamente a la atención de sentencias judiciales con calidad de cosa
juzgada. Esta medida busca dotar a las entidades de mayor liquidez para
reducir el pasivo judicial en materia laboral y previsional, de mayor impacto
social.
El Embargo Subsidiario: Concepto, Requisitos y
Bienes Afectables
El embargo subsidiario es la medida cautelar de ejecución forzada que
se dicta contra el patrimonio del Estado cuando este ha incumplido el
procedimiento ordinario de pago presupuestario. Su denominación
subsidiaria responde a que solo es jurídicamente viable cuando se ha
demostrado la ineficacia de los apremios previos (multas a funcionarios) y ha
vencido el plazo de espera legal.
La Inembargabilidad Relativa y el Dominio Público vs. Privado
La Constitución Política establece en su artículo 73 que los bienes de
83
dominio público son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Históricamente, este artículo fue interpretado por la administración como una
patente de corso para no pagar las deudas (Reyes, 1995). Sin embargo, la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha precisado que el Estado también
posee bienes de dominio privado, susceptibles de embargo.
Para determinar si un embargo es procedente, el juez de ejecución
debe realizar un análisis de afectación funcional basado en los siguientes
criterios:
1. Bienes de Dominio Público (Inembargables): Son aquellos destinados al
uso público (infraestructura vial, plazas) o que sirven de soporte material
para la prestación de un servicio público esencial (hospitales, escuelas,
sedes ministeriales, vehículos de emergencia). También son
inembargables las cuentas bancarias destinadas exclusivamente al
pago de las planillas de personal activo y de pensionistas.
2. Bienes de Dominio Privado (Embargables): Son aquellos bienes
patrimoniales que no tienen una afectación directa al cumplimiento de
fines estatales inmediatos. Ejemplos de estos son predios rústicos sin uso
proyectado, vehículos de uso administrativo no esencial o saldos en
cuentas de Recursos Directamente Recaudados (RDR) que no tengan
un destino de gasto operativo crítico debidamente acreditado por la
entidad.
El dictado de un embargo contra el Estado exige un estándar de
motivación superior al de un proceso civil ordinario. El Tribunal Constitucional,
en expedientes como el 015-2001-AI/TC, ha establecido directrices que el juez
debe observar bajo responsabilidad:
● Acreditación de la Cosa Juzgada: La deuda debe ser inmutable y no
deben existir recursos pendientes que cuestionen el fondo de la
obligación.
84
● Verificación del Plazo de 6 Meses: El juez debe constatar que la entidad
fue debidamente requerida y que transcurrió el plazo legal sin que se
iniciara el pago.
● Identificación y Calificación del Bien: El acreedor debe identificar bienes
específicos. El juez no puede dictar embargos sobre cualquier cuenta
de la entidad, sino que debe analizar la naturaleza de los fondos. Si la
entidad alega que los fondos están destinados a un servicio público,
debe acreditarlo mediante documentos presupuestarios fehacientes.
● Principio de Proporcionalidad: La medida no debe paralizar la
operatividad de la entidad. Si el embargo sobre una cuenta de RDR
impide el pago de servicios básicos (luz, agua) de una institución, la
medida debe ser reducida o sustituida.
Tabla 20: Requisitos procesales específicos para el dictado del embargo
Categoría de Bien Estatal
Situación ante el
embargo
Justificación Jurídica
Infraestructura Escolar
Absolutamente
Inembargable
Afectación al servicio
público de educación.
Cuentas de
Remuneraciones
Absolutamente
Inembargable
Carácter alimentario y
protección del servidor.
Predios rústicos sin uso
Embargable
Bien de dominio privado
del Estado.
Cuentas de RDR (saldos)
Embargable (con
limitaciones)
Si no se acredita el
destino a fin público
esencial.
El Conflicto con la Ejecución Anticipada y la
Cosa Juzgada
85
Un fenómeno recurrente y problemático en la práctica judicial
peruana es el conflicto entre la Nueva Ley Procesal del Trabajo (Ley 29497) y
las normas de presupuesto público. El artículo 38 de la NLPT faculta al juez para
ordenar la ejecución anticipada de una sentencia que dispone el pago de
una suma de dinero, aun cuando haya sido apelada o se encuentre en
casación, con base en la necesidad imperiosa del trabajador (Espinoza,
2023).
La Antinomia Normativa
La colisión surge porque el Texto Único Ordenado de la Ley 27584 y las
leyes de presupuesto exigen taxativamente la calidad de cosa juzgada para
que un pago pueda programarse en el SIAF (Sistema Integrado de
Administración Financiera) y registrarse en el AIRHSP. Los funcionarios estatales
se encuentran en un dilema legal: si cumplen con el mandato de ejecución
anticipada, podrían incurrir en malversación de fondos o en violación de la
legalidad presupuestaria; si no cumplen, son pasibles de multas y de
denuncias penales por parte del juez laboral.
La tendencia jurisprudencial actual sugiere que, en el caso de deudas
contra el Estado, el juez debe equilibrar la inmediatez de la ejecución
anticipada con la realidad presupuestaria. Se permite que el juez ordene la
liquidación y el registro de la deuda como contingencia, pero la ejecución
forzada mediante embargo suele reservarse para sentencias firmes, salvo
casos excepcionales de riesgo extremo para la vida o la salud del acreedor.
86
El Registro en los Aplicativos Informáticos:
AIRHSP y Demandas Judiciales
En la modernización de la gestión pública peruana, el pago de una
sentencia no solo depende de una resolución judicial y de un cheque, sino
también de la actualización de los sistemas informáticos que garantizan la
trazabilidad del gasto.
El Aplicativo Demandas Judiciales y Arbitrales contra el
Estado
Administrado por el MEF, este aplicativo es la única fuente de
información para el proceso de priorización de pagos. Las entidades tienen la
obligación de registrar cada sentencia condenatoria tan pronto como quede
firme (Fox, 2024). El incumplimiento de este registro impide que la deuda se
considere en los listados complementarios que aprueban las Comisiones
Multisectoriales para el pago de los 30 000 soles anuales por beneficiario.
El Registro en AIRHSP para Pagos a Personal
Cuando la deuda se origina en conceptos remunerativos o
pensionarios, la entidad debe gestionar el registro en el Aplicativo Informático
para el Registro Centralizado de Planillas y de Datos de los Recursos Humanos
del Sector Público (AIRHSP) (Jaramillo, 2015). Este paso es fundamental porque
el sistema financiero estatal no permite el giro de fondos al personal si no existe
una plaza o un concepto de ingreso debidamente validado por la Dirección
General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos del MEF.
Para lograr este registro, el Procurador Público debe certificar que el
mandato es cosa juzgada y la Oficina de Presupuesto debe confirmar que
existe la certificación de crédito presupuestario necesaria. Este triángulo de
87
validación entre el Juez, el Procurador y el MEF es lo que asegura que el pago
sea legal y no sea posteriormente observado por la Contraloría.
Responsabilidad Penal y Facultades Coercitivas
del Juez
Ante la renuencia de los funcionarios públicos a acatar los mandatos
de pago, el ordenamiento procesal dota al juez de una serie de herramientas
coercitivas que han ido ganando en efectividad con el tiempo.
Multas Compulsivas y Progresivas
El juez puede imponer multas a los funcionarios encargados del
cumplimiento y al Titular del Pliego. Estas multas no se pagan con fondos del
Estado, sino que inciden en el patrimonio personal del funcionario, lo que
constituye un incentivo real para la diligencia administrativa. En el ámbito de
los procesos constitucionales, el artículo 53 del Nuevo Código Procesal
Constitucional permite imponer multas que se duplican de forma sucesiva si
persiste el incumplimiento.
Remisión al Ministerio Público
Si tras los apercibimientos la autoridad persiste en no programar el
pago o en no realizar las modificaciones presupuestarias, el juez tiene el deber
de remitir copias certificadas del expediente al Ministerio Público para iniciar
una investigación por desobediencia y resistencia a la autoridad. El
incumplimiento de una sentencia firme es, en sí mismo, un acto lesivo contra
la administración de justicia. En casos graves de elusión deliberada, la fiscalía
puede incluso solicitar medidas de prisión preventiva contra los titulares de la
entidad.
88
Destitución del funcionario
La facultad más extrema es la orden de destitución del funcionario
renuente. Aunque es una medida de difícil ejecución administrativa, el
sistema procesal constitucional la contempla como una herramienta legítima
para asegurar la supremacía de la Constitución y la eficacia de sus
sentencias. El antecedente de esta norma se encontraba en el antiguo
Código Procesal Constitucional y ha sido ratificado en el nuevo texto de 2021
para fortalecer la autoridad jurisdiccional frente al poder político.
Dinámica de las Comisiones Multisectoriales y
Listados Complementarios
Para gestionar el pago de deudas de manera ordenada y evitar la
atomización de recursos, el Estado peruano suele reactivar periódicamente
la Comisión Evaluadora de las deudas del Estado.
La Función de la Comisión (D.S. N° 012-2025-EF)
Mediante decretos supremos como el 012-2025-EF, el Poder Ejecutivo
reactiva estas comisiones para aprobar un listado complementario de deudas
generadas por sentencias en calidad de cosa juzgada. El objetivo es realizar
pagos de hasta S/ 30,000.0 por acreedor, utilizando fondos de la Reserva de
Contingencia o transferencias de partidas autorizadas por el MEF. Este
proceso sigue una metodología estricta:
1. Recolección de Información: Las entidades envían sus bases de datos al
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH).
2. Validación y Filtrado: Se descartan las deudas que no sean cosa juzgada
o que ya hayan sido pagadas parcialmente por la entidad con sus
propios recursos.
89
3. Priorización Social: Se aplica la Ley 30137 para ordenar a los acreedores
según su nivel de vulnerabilidad.
4. Aprobación del Listado: La Comisión emite un informe final que es
ratificado por decreto supremo, autorizando la transferencia de fondos
a los pliegos respectivos para que estos procedan al pago inmediato.
Desafíos Futuros y el Derecho al Plazo
Razonable
La ejecución de sentencias contra el Estado en el Perú sigue siendo un
campo de batalla entre la justicia y la caja fiscal. A pesar de los avances
normativos, el derecho a un plazo razonable en la ejecución se vulnera
sistemáticamente por la inercia administrativa y la insuficiencia de fondos.
El sistema de requerimiento al pliego y de embargo subsidiario ha
demostrado ser útil, pero requiere una supervisión judicial más activa. Los
jueces no deben limitarse a esperar los informes de la administración, sino que
deben ejercer un control de convencionalidad sobre las leyes de presupuesto
cuando estas se utilicen como excusa para el impago indefinido. El equilibrio
presupuestario no es un fin en sí mismo, sino un medio para el bienestar social,
y nada atenta más contra dicho bienestar que un Estado que incumple sus
propias leyes y las sentencias de sus tribunales (Abad, 2014). La consolidación
de un sistema de ejecución previsible, priorizado y con garantías reales de
cobro es la única vía para restaurar la confianza del ciudadano en la
administración de justicia administrativa.
90
Conclusión
Se concluye que la protección judicial efectiva se vuelve ilusoria si
no abarca la ejecución total. La fase de ejecución no es solo un añadido
del proceso, sino su propósito principal y la prueba definitiva de la
separación de poderes. Cualquier barrera irrazonable por parte de la
Administración representa, en retrospectiva, una violación al debido
proceso.
La investigación indica que la visión tradicional de la autotutela
administrativa debe ceder ante la autoridad judicial. El principio de
legalidad presupuestaria y la inembargabilidad de bienes estatales no
deben servir como escudos de impunidad'; en cambio, deben
interpretarse junto con el derecho del administrador a que sus sentencias
se ejecuten en un plazo razonable.
La efectividad del fallo depende en gran medida de transformar
una responsabilidad institucional abstracta en una responsabilidad
funcional concreta. Se concluye que las multas coercitivas personales y la
asignación de responsabilidades administrativas o penales al funcionario
reticente son los instrumentos más eficaces para romper la inercia
burocrática.
El estándar establecido por el Sistema Interamericano (Art. 25
CADH) exige que los jueces nacionales actúen como garantes de la
ejecución, incluso por encima de normas internas que puedan retrasar
injustificadamente el cumplimiento de las sentencias contra el Estado. A
través de un análisis crítico y propositivo, los autores diseccionan la
asimetría estructural que históricamente ha favorecido a la Administración
Pública. Se examinan con rigor los obstáculos tradicionales —como la
inembargabilidad de bienes estatales y las prerrogativas presupuestarias—
91
bajo el prisma del Control de Convencionalidad y los estándares del
Sistema Interamericano de Derechos Humanos. El libro propone transitar
de una noción de responsabilidad institucional abstracta hacia una
responsabilidad funcional concreta, abogando por la aplicación de
multas coercitivas personales y medidas de apremio efectivas contra los
funcionarios reticentes.
Este trabajo, diseñado tanto para el ámbito académico como para
el operador jurídico, presenta una teoría innovadora sobre el imperium
judicial y proporciona a magistrados y abogados litigantes herramientas
argumentativas para contrarrestar las defensas dilatorias de la burocracia.
En esencia, la obra defiende la dignidad del ciudadano, argumentando
que un Estado que no ejecuta sus sentencias vulnera sistemáticamente el
derecho al debido proceso.
Los resultados aportan evidencia a favor de los manuales
procesales tradicionales al proponer una teoría crítica de la ejecución
administrativa. Ofrece una reinterpretación de los privilegios del Estado
desde la perspectiva de los Derechos Humanos, estableciendo una base
teórica para investigaciones futuras sobre la democratización del Derecho
Administrativo.
El libro proporcionó a los operadores jurídicos un conjunto de
herramientas argumentativas para abordar las problemáticas del
cumplimiento. Para el magistrado, ofrece directrices para realizar un
control de convencionalidad de manera automática; para el abogado,
presenta estrategias procesales para superar las defensas dilatorias de la
Administración basadas en la falta de disponibilidad presupuestaria.
En última instancia, esta obra incita a recuperar la confianza del
ciudadano en el sistema de justicia. Al presentar mecanismos que
permitan al ciudadano común superar la resistencia de la burocracia
estatal, la investigación contribuye a fortalecer un Estado de Derecho
92
auténtico, en el que la ley y las decisiones judiciales se aplican de manera
equitativa para todos, sin privilegios de clase.
93
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De esta edición de “La tutela jurisdiccional efectiva en la fase de
ejecución: el caso de las pretensiones administrativas”, se terminó de
editar en la ciudad de Colonia del Sacramento en la República
Oriental del Uruguay el 25 de febrero de 2026
99