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Análisis de los factores que
condicionan la eficacia en la
ejecución de inversiones públicas
municipales
Verástegui Sánchez, Ronald; Bayona Castro,
Esthely Rosa; Bruno Zapata, Jimmy Manuel
Ángel; Zapata Periche, Isidora Concepción;
Zapata Periche, Simón
© Verástegui Sánchez, Ronald; Bayona Castro,
Esthely Rosa; Bruno Zapata, Jimmy Manuel
Ángel; Zapata Periche, Isidora Concepción;
Zapata Periche, Simón, 2026
Primera edición (1.ª ed.): febrero, 2026
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Editorial Mar Caribe
Análisis de los factores que condicionan la
eficacia en la ejecución de inversiones públicas
municipales
Colonia, Uruguay
2026
3
Análisis de los factores que condicionan la
eficacia en la ejecución de inversiones públicas
municipales
4
Contenido
Introducción ............................................................................................................ 8
Capítulo 1 .............................................................................................................. 12
Factores que condicionan la eficacia en la ejecución de inversiones públicas
municipales ........................................................................................................... 12
Marco macroeconómico y el entorno de la inversión sub nacional .............. 12
Evolución histórica y desempeño de la ejecución presupuestal ................... 13
Factores institucionales y capital humano: El núcleo del problema ............ 15
Capacidad técnica y especialización ............................................................ 15
Rotación de personal y ciclos políticos ........................................................ 16
El marco regulatorio y la Ley General de Contrataciones Públicas .............. 18
La transición hacia el valor por dinero ........................................................ 18
Cuellos de botella operativos: Saneamiento y saneamiento técnico ............ 19
El problema del saneamiento físico-legal ................................................... 20
Atomización y fragmentación de la inversión ............................................. 20
La crisis de las obras públicas paralizadas .................................................... 21
Factores financieros y dependencia de rentas extractivas ............................ 22
La volatilidad del canon y regalías ............................................................... 23
La situación financiera de los gobiernos locales ........................................ 23
Conflictividad social y entorno político ............................................................ 24
Conflictos socioambientales y demandas básicas ...................................... 24
El impacto del ciclo electoral ........................................................................ 25
Transformación digital y modernización de la gestión .................................. 25
Building Information Modeling (BIM) en el Estado ................................... 25
Sistemas de información y transparencia ................................................... 26
Lecciones de éxito: Los casos de Cusco y Tacna ............................................ 26
El liderazgo de Cusco en la inversión agrícola y social .............................. 26
Tacna y la eficiencia en saneamiento .......................................................... 27
Recomendaciones de organismos internacionales (OCDE y BID) ................ 28
La propuesta de la OCDE: Integración y predictibilidad ............................ 28
5
La visión del BID: Evaluación independiente y proporcionalidad ............. 29
Capítulo 2 .............................................................................................................. 31
Determinantes del desempeño municipal en el Perú: Clasificación, autonomía
financiera y capacidad organizativa en la eficiencia del gasto público ........... 31
Arquitectura de la clasificación municipal y su impacto en la gestión por
resultados .......................................................................................................... 32
Autonomía Financiera y la Dinámica de los Ingresos Propios (RDR) .......... 34
Correlación entre Fuente de Financiamiento y Eficiencia del Gasto ......... 35
El Eje Organizativo: Capital Humano y Estructura Administrativa ............... 37
El Impacto de la Rotación Laboral en la Eficiencia .................................... 37
Ejecución Presupuestaria y Eficiencia: Análisis de la Gestión 2023-2024 ... 38
Desempeño Territorial y por Funciones Prioritarias ................................... 38
El Programa de Incentivos (PI) como Catalizador de la Modernización ..... 40
Limitaciones Estructurales y Cuellos de Botella en la Ejecución .................. 42
El Problema de los Expedientes Técnicos y las Licitaciones ...................... 42
La Brecha de Infraestructura y la Selección de Proyectos ........................ 43
Sinergia entre Capacidad Organizativa y Eficiencia Operativa ..................... 43
Casos Emblemáticos: De la Ineficacia a la Excelencia ............................... 43
Perspectivas y Futuro de la Gestión Local en el Perú .................................... 45
Capítulo 3 .............................................................................................................. 46
Dinámicas de la gobernanza multinivel, transparencia institucional y gestión
de la conflictividad social en el estado peruano ................................................ 46
El Marco Normativo y la Arquitectura de la Descentralización ..................... 47
Distribución de Competencias y Niveles de Gobierno ................................ 48
Articulación Intergubernamental y el Rol de la PCM .................................... 49
El Centro de Gobierno y la Coordinación Estratégica ................................. 50
Factores Sociales: La Dinámica de la Conflictividad ...................................... 51
El Mapa de la Conflictividad y las Zonas Críticas ........................................ 52
Estrategias de Gestión y el Rol de la SGSD................................................. 53
Transparencia y Ética en la Función Pública .................................................. 54
6
Evaluación de la Transparencia Activa ........................................................ 54
La Integridad como Pilar de la Modernización ........................................... 56
Debilidad Institucional y Riesgos de Corrupción: El Informe INCO 2024 ... 56
Hallazgos Críticos por Nivel de Gobierno .................................................... 57
Corrupción en Cifras y Casos Emblemáticos ............................................... 58
La Crisis de Infraestructura: Obras Paralizadas y su Impacto Social ......... 59
Dinámica Regional de las Obras Detenidas ................................................ 60
Factores Políticos: Inestabilidad y Rotación de Cuadros Técnicos ............... 61
Fragmentación Partidaria y Representación ............................................... 61
Perspectiva Internacional: El Camino hacia la OCDE .................................... 62
Capítulo 4 .............................................................................................................. 66
Logística y procesos de contratación: Cuellos de botella, selección de
proveedores y gestión de contratos .................................................................... 66
El Fenómeno de los Cuellos de Botella en el Ciclo de Adquisiciones ........... 67
Taxonomía y Orígenes de las Restricciones Operativas ............................. 67
Dimensiones Normativas y Desafíos de Articulación ................................. 68
La Fase de Licitación: Errores Críticos y Barreras a la Competencia ........... 70
Errores Comunes de los Licitadores y su Impacto ..................................... 70
Requisitos Excesivos como Barreras de Entrada ........................................ 71
Selección Estratégica de Proveedores y Valor por Dinero ............................ 71
Metodologías de Evaluación Técnica y Económica ..................................... 72
Gestión de Contratos y Monitoreo del Desempeño ........................................ 74
Indicadores Clave de Desempeño (KPI) en la Administración Contractual
......................................................................................................................... 74
Seguimiento de Hitos y Gestión de Pagos ................................................... 75
Digitalización y e-Procurement: La Transformación de la Cadena de
Suministro .......................................................................................................... 76
Beneficios de la Automatización y el P2P ................................................... 76
Trazabilidad Documental y Seguridad de la Información ......................... 76
Análisis de Casos: El Sistema de Contratación Pública en el Perú (2023-
2025) .................................................................................................................. 77
7
Corrupción e Incidencia de Inconducta Funcional ..................................... 77
Obras Paralizadas y Deficiencias en Expedientes Técnicos ....................... 79
Modelos Contractuales Colaborativos (NEC) como Solución Estratégica ..... 79
Strategic Sourcing vs. Abastecimiento Táctico en Logística ......................... 80
El Proceso de Strategic Sourcing de Siete Etapas ...................................... 81
Gestión de Riesgos en la Cadena de Suministro Global ............................ 81
Conclusión ............................................................................................................. 84
Bibliografía ............................................................................................................ 87
8
Introducción
El fenómeno de la inversión pública en los gobiernos locales del Perú
representa uno de los desafíos más complejos y multifacéticos de la
administración estatal contemporánea. En un contexto donde la
descentralización fiscal ha transferido responsabilidades significativas a las
municipalidades, la capacidad de estas para transformar recursos financieros
en infraestructura y servicios de calidad es el eje sobre el cual pivota el
desarrollo territorial. Sin embargo, la realidad operativa revela una brecha
persistente entre la disponibilidad de fondos y el cierre efectivo de brechas
sociales.
El análisis de la eficacia en este ámbito no puede limitarse a una
revisión contable del devengado; exige una inmersión profunda en las
variables institucionales, técnicas, humanas y políticas que determinan por
qué, a pesar de contar con presupuestos históricamente altos, los niveles de
ejecución y el impacto social siguen siendo insuficientes.
El problema: Durante el año 2024, el Perú alcanzó un récord histórico
de ejecución en inversión pública, superando los S/ 57,735 millones en los tres
niveles de gobierno, lo que representó un incremento del 16.4% respecto al
año anterior. No obstante, este dinamismo no fue uniforme. Mientras el
Gobierno Nacional logró ejecutar el 96% de su presupuesto de inversiones, los
Gobiernos Locales se estancaron en un 67.8%.
Esta disparidad subraya una crisis de gestión en el nivel sub nacional,
donde factores como la falta de predictibilidad presupuestaria, la deficiencia
en la elaboración de expedientes técnicos y la alta rotación de personal técnico
configuran un escenario de ineficiencia estructural. Al cierre de abril de 2025,
9
la brecha se mantiene: las municipalidades apenas lograron ejecutar el 19.8%
de su presupuesto, situándose por detrás del nivel regional (22.8%) y del
nacional (27.3%). Este reporte analiza exhaustivamente los condicionantes de
esta situación, proponiendo una visión integral que trasciende la métrica
financiera para enfocarse en la calidad del gasto y la sostenibilidad de la
inversión.
El contexto: La inversión pública en el primer bimestre de 2025 mostró
señales de dinamismo inicial con una ejecución de S/ 6,888 millones, un
crecimiento del 29% respecto al mismo periodo del año anterior. Empero, esta
cifra agregada suele esconder la debilidad de las municipalidades rurales y
pequeñas, que a menudo carecen de los ingresos por canon o regalías que
impulsan a distritos más favorecidos. La inversión en los gobiernos locales se
caracteriza por una fragmentación extrema: miles de pequeñas unidades
ejecutoras operando con capacidades técnicas dispares y objetivos a menudo
desconectados de los planes nacionales.
Propósito: La inversión pública constituye uno de los pilares
fundamentales para el crecimiento económico y el bienestar social de
cualquier nación. En el ámbito local, las municipalidades actúan como la
primera línea de contacto entre el Estado y el ciudadano, asumiendo la
responsabilidad crítica de transformar recursos financieros en infraestructura
y servicios que cierren brechas sociales. Sin embargo, la experiencia histórica
en la región demuestra que la disponibilidad de presupuesto no garantiza, por
sí sola, la generación de valor público.
Este libro surge de la necesidad de comprender por qué, a pesar de los
esfuerzos de descentralización y modernización del Estado, persisten niveles
alarmantes de subejecución y deficiencias en la calidad de las obras públicas
10
locales.
Justificación: En las últimas décadas, el proceso de descentralización ha
transferido competencias y recursos significativos a los gobiernos locales. No
obstante, esta transferencia no siempre ha ido acompañada de un
fortalecimiento proporcional de las capacidades institucionales. La eficacia en
este contexto no se limita únicamente al gasto del 100% del presupuesto anual
(devengado), sino a la capacidad de las municipalidades para cumplir con las
metas físicas, los cronogramas establecidos y los estándares de calidad que
las comunidades demandan.
Los factores que intervienen en este proceso son multicausales y
complejos. Van desde la rigidez de los sistemas de contratación pública y la
debilidad en la formulación de expedientes técnicos, hasta variables políticas
que priorizan la visibilidad a corto plazo sobre la sostenibilidad técnica. Esta
obra analiza estas dimensiones para ofrecer un diagnóstico integral que sirva
tanto a académicos como a tomadores de decisiones.
Objetivo: El propósito central de esta investigación es identificar,
categorizar y evaluar la incidencia de los diversos factores que obstaculizan o
facilitan la ejecución de inversiones en el nivel municipal. Este libro además de
ser una contribución académica al estudio de la gestión pública, es una
herramienta de consulta para alcaldes, gerentes municipales y funcionarios
que enfrentan el desafío diario de gestionar el desarrollo de sus territorios con
recursos escasos y demandas crecientes.
Para tener en cuenta; la baja eficacia de las municipalidades peruanas
en la ejecución de inversiones responde a una combinación de factores
estructurales y coyunturales. El análisis de las obras paralizadas al cierre de
2024 y primer trimestre de 2025 ofrece una radiografía de estos
11
impedimentos. Existen más de 2,500 obras detenidas que representan un
perjuicio económico de miles de millones de soles, afectando principalmente
a los sectores de agua, saneamiento y transporte.
A partir de este libro, se espera que la comunidad científica y empleados
del sector público ahonden en revisar los conceptos de inversión pública,
eficacia gubernamental y el sistema administrativo que rige las inversiones a
nivel nacional, ejecuten análisis estadísticos y comparativos de los niveles de
ejecución en las municipalidades durante el último quinquenio. Esto, con base
en el núcleo de la investigación, donde se desglosan las variables
administrativas, legales y técnicas que condicionan el éxito de los proyectos.
12
Capítulo 1
Factores que condicionan la
eficacia en la ejecución de
inversiones públicas municipales
La inversión pública en el Perú constituye un eje fundamental para la
dinamización de la economía nacional y el cierre de brechas sociales. En un
sistema democrático descentralizado, las municipalidades desempeñan un rol
protagónico al ser las entidades más cercanas a la ciudadanía, encargadas de
transformar los recursos fiscales en infraestructura y servicios básicos. Sin
embargo, el tránsito desde la asignación presupuestal hasta la entrega de la
obra terminada está plagado de desafíos estructurales, institucionales y
operativos. Durante el periodo 2024-2025, la inversión pública ha mostrado
un comportamiento dual: por un lado, se registran niveles históricos de
ejecución agregada; por otro, persiste una preocupante cantidad de obras
paralizadas y deficiencias técnicas que comprometen la calidad del gasto.
Marco macroeconómico y el entorno de la
inversión sub nacional
El desempeño de la inversión municipal no puede analizarse
aisladamente del contexto económico global y nacional. Para el año 2025, se
proyecta que la economía peruana crecerá un 3.5%, impulsada por el
fortalecimiento de la demanda interna y la recuperación de sectores
13
estratégicos como la minería y la infraestructura. No obstante, este
crecimiento se produce en un entorno de incertidumbre geopolítica
internacional, marcada por tensiones comerciales y volatilidad en los precios
de las materias primas, lo que ejerce presión sobre la sostenibilidad fiscal y la
disponibilidad de recursos para los gobiernos sub nacionales.
En el Perú, la inversión pública ha mantenido una trayectoria resiliente,
promediando el 3.8% del Producto Bruto Interno (PBI) entre los años 2000 y
2024. Un dato revelador de la estructura estatal peruana es que la inversión
de los gobiernos sub nacionales representa aproximadamente el 61.8% del
total de la inversión pública del país, una cifra que supera ampliamente el
promedio de los países de la OCDE, donde la inversión sub nacional suele
representar cerca del 39.5%. Dentro de este esquema, las municipalidades son
el actor con mayor peso relativo, ejecutando cerca del 42.6% del total nacional
en el año 2021, frente al 37.4% del gobierno nacional (Gobierno del Perú,
2024).
Esta alta dependencia de la ejecución municipal para el cumplimiento
de las metas nacionales de crecimiento subraya la urgencia de identificar y
mitigar los factores que limitan su eficacia. Al primer trimestre de 2025, el
déficit fiscal anualizado alcanzó el 3.4% del PBI, impulsado en parte por un
crecimiento del gasto en inversión pública y gasto corriente superior al
crecimiento de los ingresos fiscales.
Evolución histórica y desempeño de la
ejecución presupuestal
14
La gestión de las inversiones en el Perú ha transitado por diversas
etapas, desde el antiguo Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) hasta
el actual Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de
Inversiones, conocido como Invierte.pe. Este sistema fue diseñado para
agilizar los procesos de formulación y evaluación, otorgando mayor autonomía
a las municipalidades, pero también exigiendo mayores capacidades técnicas
(Ministerio de Economía y Finanzas, 2017).
A inicios de 2025, la inversión pública alcanzó cifras récord, totalizando
S/ 6,888 millones en el primer bimestre, lo que representó un crecimiento del
29% respecto al mismo periodo del año anterior. Este dinamismo se explica
por el acompañamiento técnico intensivo del Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF) hacia los gobiernos locales y regionales, enfocado en la
culminación, liquidación y cierre de proyectos, así como en la reactivación de
obras paralizadas (véase la Tabla 1).
Tabla 1: Evolución histórica y ejercicio de la ejecución presupuestal
Nivel de Gobierno
Avance de
Ejecución Mayo
2023 (%)
Avance de
Ejecución Mayo
2024 (%)
Avance de
Ejecución Mayo
2025 (%)
Gobierno Nacional
23.4
28.1
34.4
Gobiernos
Regionales
21.6
24.5
30.0
Gobiernos Locales
18.2
22.3
25.1
15
Total Sector
Público
21.3
25.8
29.8
A pesar de los récords agregados, el análisis comparativo por nivel de
gobierno revela que las municipalidades presentan la ejecución más lenta de
los tres niveles, con un avance del 25.1% al mes de mayo de 2025. Esta brecha
de ejecución sugiere que existen factores condicionantes específicos al ámbito
municipal que obstaculizan la celeridad del gasto de capital en comparación
con los sectores del gobierno nacional.
Factores institucionales y capital humano: El
núcleo del problema
La eficacia de la inversión pública municipal está intrínsecamente ligada
a la capacidad institucional de las municipalidades, la cual se manifiesta
principalmente a través de la calidad de su capital humano y la estabilidad de
sus estructuras organizativas. Diversos estudios académicos y reportes
técnicos coinciden en que la debilidad institucional es el cuello de botella más
persistente de la inversión sub nacional en el Perú (García, 2025).
Capacidad técnica y especialización
La formulación, evaluación y ejecución de proyectos de inversión
requieren conocimientos técnicos altamente especializados en ingeniería,
economía, gestión pública y normativas de contrataciones. No obstante, existe
una carencia crítica de estas competencias en los funcionarios de los gobiernos
16
locales, especialmente en las zonas rurales y alejadas. Según el Registro
Nacional de Municipalidades (RENAMU) 2024, el 55% de las municipalidades
del país solicitó asistencia técnica general para sus procesos de inversión,
mientras que el 57% requirió apoyo específico en la fase de evaluación de
proyectos.
Esta falta de capacidad técnica se traduce en la elaboración de perfiles
de proyecto y expedientes técnicos de baja calidad, los cuales presentan
errores de diseño, omisiones presupuestales y deficiencias en los estudios de
suelo o ambientales. Cuando un proyecto se licita con un expediente técnico
deficiente, la probabilidad de paralización durante la fase de ejecución física
aumenta exponencialmente, generando adendas, ampliaciones de plazo y
sobrecostos que afectan la rentabilidad social del proyecto.
Rotación de personal y ciclos políticos
La inversión pública municipal se ve severamente afectada por la alta
rotación del personal técnico y directivo. En muchas municipalidades, los
cambios de gestión política —o incluso cambios internos de gabinete—
conllevan el reemplazo masivo de los cuadros técnicos encargados de las
Unidades Formuladoras (UF) y las Unidades Ejecutoras de Inversiones (UEI)
(Instituto Peruano de Economía, 2023).
Este fenómeno interrumpe la continuidad de los proyectos, ya que los
nuevos equipos deben pasar por una curva de aprendizaje que retrasa la toma
de decisiones. Además, la falta de una carrera pública meritocrática bajo la
Ley del Servicio Civil en el ámbito municipal impide que se retenga el talento
calificado, incentivando el éxodo de profesionales hacia el sector privado o el
17
gobierno nacional, donde los salarios y la estabilidad son mayores. Los
estudios sugieren que la experiencia acumulada del alcalde y su equipo técnico
tiene una influencia positiva significativa en los niveles de inversión,
contribuyendo incluso con aumentos de hasta siete millones de soles anuales
por cada año de experiencia en la gestión (véase la Tabla 2).
Tabla 2: Impacto en la eficacia según factor institucional
Factor Institucional
Impacto en la Eficacia
Mecanismo de
Afectación
Escasa Capacidad Técnica
Alta
Generación de
expedientes técnicos
deficientes que causan
paralizaciones.
Alta Rotación de Personal
Media-Alta
Pérdida de memoria
institucional y retrasos en
la toma de decisiones.
Corrupción y Percepción
de Riesgo
Alta
Retraso en adjudicaciones
por temor de los
funcionarios a represalias
legales.
Falta de Meritocracia
Media
Incapacidad para atraer y
retener talento
especializado en zonas
rurales.
18
El marco regulatorio y la Ley General de
Contrataciones Públicas
El sistema de contrataciones del Estado ha sido identificado durante
décadas como uno de los principales obstáculos para la agilidad de la
inversión. La rigidez de la norma anterior y el exceso de trámites
administrativos crearon un entorno de desconfianza y lentitud. En respuesta a
esta problemática, en junio de 2024 se publicó la Ley Nº 32069, Ley General
de Contrataciones Públicas, la cual entró en vigencia plena a inicios de 2025
para modernizar el sistema.
La transición hacia el valor por dinero
La Ley 32069 introduce un cambio de paradigma: el paso de una
gestión basada en el cumplimiento de formas a una enfocada en el principio
de valor por dinero. Este concepto obliga a las municipalidades a considerar
no solo el precio más bajo al seleccionar a un proveedor, sino también la
calidad, el ciclo de vida del producto o servicio, y la eficiencia en la satisfacción
de la necesidad pública (Gobierno del Perú, 2024).
Entre las innovaciones más relevantes de la nueva norma se encuentran:
● Transformación de la Gobernanza: El reemplazo del OSCE por el
Organismo Especializado para las Contrataciones Públicas Eficientes
(OECE), con un enfoque más preventivo y de acompañamiento técnico que
meramente sancionador.
● Contratos Estandarizados: La ley permite el uso de modelos de contratos
de ingeniería y construcción de reconocimiento internacional, como los
19
contratos FIDIC y NEC. Estas herramientas mejoran la predictibilidad,
establecen reglas claras para la gestión de riesgos y reducen la
probabilidad de arbitrajes prolongados.
● Segmentación de Contrataciones: Las entidades deben ahora segmentar
sus compras por cuantía y riesgo. Las contrataciones de alto riesgo o alta
cuantía exigen un análisis de mercado y una estrategia de contratación
más rigurosa, mientras que las compras rutinarias se agilizan a través de
catálogos electrónicos y fichas técnicas.
● Profesionalización del Arbitraje: La creación del Registro de
Instituciones de Arbitraje (REGAJU) busca elevar los estándares de
calidad en la resolución de controversias, evitando que los procesos de
construcción se detengan indefinidamente por laudos arbitrales
deficientes.
Sin embargo, la implementación de esta ley representa un reto
operativo para las municipalidades con menores recursos tecnológicos y
humanos, las cuales deben adaptarse a los nuevos módulos del SEACE y a los
requerimientos de segmentación y análisis de riesgos en un tiempo récord.
Cuellos de botella operativos: Saneamiento y
saneamiento técnico
Incluso con un marco legal moderno, la inversión municipal tropieza
con barreras operativas en el terreno. El saneamiento físico-legal de los
predios y la calidad de la planificación técnica son los eslabones más débiles
de la cadena de inversión.
20
El problema del saneamiento físico-legal
La ejecución de cualquier obra de infraestructura requiere que el Estado
posea la libre disponibilidad de los terrenos. No obstante, es frecuente que las
municipalidades declaren la viabilidad de un proyecto y convoquen a licitación
sin haber culminado el saneamiento de las áreas afectadas. Esto genera
conflictos con propietarios privados, comunidades campesinas o la
superposición con zonas arqueológicas y naturales protegidas.
El saneamiento físico-legal no solo es un requisito administrativo; es
una herramienta de desarrollo que garantiza la seguridad jurídica y facilita la
inversión. En 2024, se promulgaron leyes como la Nº 32019 para fortalecer el
saneamiento estatal, estableciendo que las entidades que incumplan con la
regularización de sus inmuebles estarán sujetas a responsabilidades
administrativas. Asimismo, el Decreto Legislativo N° 1661 permite el
saneamiento automático de zonas arqueológicas declaradas para agilizar la
inversión pública en áreas de patrimonio cultural, siempre que se garantice la
preservación (Gestión, 2024).
Atomización y fragmentación de la inversión
Un factor que deteriora la eficacia de la inversión municipal es la alta
fragmentación de los recursos. En el Perú, las municipalidades distritales
presentan el nivel más alto de atomización de proyectos, con montos promedio
de inversión de apenas S/ 1.3 millones por proyecto. Para el año 2020, el 61.3%
de los proyectos de inversión pública fueron considerados pequeños (menores
a S/ 1 millón).
Esta atomización impide que se aprovechen economías de escala y
21
genera mayores costos de transacción, ya que la municipalidad debe gestionar
decenas de contratos pequeños en lugar de enfocarse en proyectos
estratégicos de mayor impacto territorial. La OCDE ha recomendado que el
sistema Invierte.pe incentive la planificación conjunta entre municipalidades
vecinas para cofinanciar proyectos de impacto regional, superando la visión
parcelada de la inversión actual.
La crisis de las obras públicas paralizadas
Uno de los indicadores más alarmantes de la ineficacia en la inversión
es la cantidad de obras que, habiendo iniciado su construcción, se encuentran
detenidas. A diciembre de 2024, el número de obras paralizadas a nivel
nacional ascendió a 2,474. De este total, el 72% (1,782 obras) corresponde a
la gestión de los gobiernos locales (véase la Tabla 3).
Tabla 3: Causa de paralización de obras públicas
Causa de Paralización
Número de Obras
(Aprox.)
Porcentaje Relativo (%)
Incumplimiento de
Contrato
628
25.4
Falta de Recursos
Financieros y Liquidez
526
21.2
Deficiencias en el
Expediente Técnico
271
11.0
Conflictos Sociales / Otros
1,049
42.4
22
El costo actualizado de estos proyectos paralizados supera los S/
33,149 millones, de los cuales queda pendiente por ejecutar un saldo de más
de S/ 15,000 millones. Un dato preocupante es que el 55.3% de las obras
paralizadas tienen un avance físico superior al 50%. Esto significa que se han
enterrado millones de soles en estructuras de concreto que, al no ser
concluidas, no brindan ningún servicio a la población y sufren un deterioro
progresivo por falta de mantenimiento, incrementando el costo final de su
eventual culminación (Instituto Peruano de Economía, 2026).
Para abordar esta crisis, la Ley 31589 estableció un marco para la
reactivación de obras paralizadas, permitiendo a las municipalidades contratar
la elaboración de nuevos expedientes técnicos para los saldos de obra y
facilitando la resolución de disputas a través de Juntas de Resolución de
Disputas en proyectos de mayor envergadura.
Factores financieros y dependencia de rentas
extractivas
La eficacia de la inversión está condicionada por la estructura de
ingresos de las municipalidades. Existe una brecha significativa entre las
municipalidades que generan ingresos propios (impuestos municipales) y
aquellas que dependen enteramente de las transferencias del gobierno
nacional.
23
La volatilidad del canon y regalías
Para muchas municipalidades, el Canon Minero y las Regalías
representan la mayor parte de su presupuesto de inversión. No obstante, estos
recursos son altamente volátiles y dependen de la producción de las empresas
y de los precios internacionales de los minerales. La llegada de estos recursos
suele concentrarse en el mes de julio, lo que genera un desfase en la
programación financiera y obliga a las municipalidades a acelerar el gasto en
los últimos meses del año, a menudo comprometiendo la calidad de los
procesos.
La OCDE ha recomendado la creación de fondos de estabilización para
mitigar esta volatilidad y asegurar que los proyectos tengan continuidad
financiera independientemente de los ciclos del mercado extractivo.5
Asimismo, se ha observado una tendencia preocupante: el aumento del gasto
corriente (remuneraciones) ha crecido un 120.3% entre 2014 y 2025 en todo
el sector público, lo que reduce el espacio fiscal para la inversión si no hay un
incremento proporcional en los ingresos permanentes (OCDE, 2025).
La situación financiera de los gobiernos locales
Al cierre de 2023 (proyectado al informe de 2025), las municipalidades
presentaban un activo total de S/ 265,277 millones y un patrimonio de S/
246,917 millones. Aunque el patrimonio se incrementó un 6.9% respecto al
año anterior, los pasivos totales crecieron un 23.6%, impulsados
principalmente por deudas de sentencias judiciales y arbitrales que ascienden
a miles de millones de soles. Esta situación financiera precaria en algunos
pliegos limita su capacidad de endeudamiento y su margen para financiar
24
gastos operativos y acuerdos de negociación colectiva, los cuales deben ser
cubiertos con recursos propios según la Ley Orgánica de Municipalidades.
Conflictividad social y entorno político
La inversión pública municipal no ocurre en el vacío, sino en territorios
complejos con dinámicas sociales a menudo contrapuestas. La conflictividad
social es un factor determinante que puede paralizar proyectos incluso cuando
cuentan con financiamiento y contratos vigentes.
Conflictos socioambientales y demandas básicas
Según la Defensoría del Pueblo, a mediados de 2025 se registraron 195
conflictos sociales, de los cuales el 50.3% son de tipo socioambiental,
vinculados a la minería e hidrocarburos. Las regiones con mayor conflictividad
suelen ser Loreto, Puno y Cusco. Estos conflictos se originan por el rechazo a
proyectos mineros, pero también por la demanda histórica de servicios básicos
como salud, educación y saneamiento, que la población percibe que no llegan
a pesar de los millonarios recursos recaudados por canon.
En muchas ocasiones, las protestas y el rechazo social detienen obras
municipales de transporte o saneamiento debido a la falta de consulta previa
o a la percepción de que la obra afectará el medio ambiente o el acceso al
agua de la comunidad. La ausencia de una comunicación efectiva entre la
autoridad municipal y la sociedad civil erosiona la licencia social de la inversión
pública.
25
El impacto del ciclo electoral
Los ciclos electorales municipales tienen un impacto directo en la
ejecución. Durante el primer año de gestión de los nuevos alcaldes, la inversión
suele caer drásticamente debido al cambio de equipos técnicos y a la revisión
de los proyectos heredados de la gestión anterior. Por el contrario, en el último
año de gestión, se observa un repunte acelerado de la inversión, a menudo con
fines políticos, lo que puede llevar a una menor calidad en la supervisión de
las obras (Lara, 2020).
Transformación digital y modernización de la
gestión
Para contrarrestar las deficiencias históricas, el Estado peruano ha
apostado por la digitalización y el uso de estándares internacionales de
gestión de proyectos. El Plan BIM Perú y el uso de sistemas informáticos
robustos son los pilares de esta transformación.
Building Information Modeling (BIM) en el Estado
El BIM (Building Information Modeling) es una metodología de trabajo
colaborativo que utiliza modelos digitales integrales de los proyectos de
infraestructura. Su implementación busca:
1. Reducir Errores de Diseño: La detección temprana de interferencias en
el modelo digital evita paralizaciones por cambios en el expediente técnico
durante la fase de obra.
2. Transparencia y Calidad: El BIM deja una traza digital auditable de cada
26
decisión técnica, reduciendo el margen para la corrupción y mejorando el
control de calidad.
3. Sostenibilidad: Facilita la planificación de la operación y el
mantenimiento, asegurando que el activo sea funcional a largo plazo.
Para 2025, el uso de BIM es aplicado en proyectos seleccionados del
gobierno nacional y regional, y se espera que para 2030 su uso sea obligatorio
en las municipalidades. Eventos masivos como el Plan BIM Perú 2025, que
reunió a más de 4,000 participantes, demuestran el creciente interés de los
funcionarios locales por estas herramientas digitales.
Sistemas de información y transparencia
La presencia de sistemas informáticos robustos y una infraestructura
de internet adecuada en las municipalidades se correlaciona positivamente
con una ejecución más efectiva. Los portales de transparencia estándar y el
Sistema de Información de Obras Públicas (Infobras) permiten un mayor
control social y una rendición de cuentas más ágil. No obstante, el acceso
limitado a internet en municipalidades rurales sigue siendo una barrera para
la implementación plena de estos sistemas.
Lecciones de éxito: Los casos de Cusco y Tacna
A pesar del panorama de dificultades generales, algunas
municipalidades han logrado niveles sobresalientes de eficacia en la ejecución.
En el año 2024, las municipalidades de Cusco y Tacna destacaron por superar
el 80% de ejecución de su presupuesto total.
El liderazgo de Cusco en la inversión agrícola y social
27
Las municipalidades del departamento de Cusco alcanzaron una
ejecución del 86.1% en sus proyectos de inversión pública en 2024, destacando
especialmente en la función agropecuaria con un avance del 90.4%. El éxito de
Cusco se atribuye a:
● Planificación Estratégica: El Plan Estratégico Institucional (PEI) 2025-
2030 de la Municipalidad Provincial del Cusco establece una ruta clara
hacia la modernización de servicios y la eficiencia institucional.
● Gestión con Metodologías Modernas: Cusco ha implementado esquemas
de gestión similares a los PMO (Oficinas de Gestión de Proyectos) en
colaboraciones con el Banco Mundial, asegurando plazos realistas y un
filtrado riguroso de la solvencia de los contratistas.
● Capacidad Técnica Multidisciplinaria: Se ha priorizado la retención de
equipos técnicos que conocen el territorio, financiados en parte con
recursos del canon destinados a la operación y mantenimiento de la
infraestructura.
Tacna y la eficiencia en saneamiento
Tacna se ubicó en el segundo lugar nacional de ejecución presupuestal
regional en 2024, liderando el sector de saneamiento con un impresionante
98.1% de avance (Exitosa, 2026). Su estrategia se ha basado en:
● Uso Intensivo de Obras por Impuestos (OxI): La municipalidad ha
priorizado esta modalidad para delegar la ejecución técnica al sector
privado, aprovechando su eficiencia logística y financiera para reducir los
plazos de obra.
● Estandarización y Disciplina: Un enfoque pragmático en el cierre de
brechas de servicios básicos, alineado con el Programa Multianual de
28
Inversiones (PMI), ha evitado la dispersión de recursos en proyectos no
prioritarios.
Recomendaciones de organismos
internacionales (OCDE y BID)
El proceso de adhesión del Perú a la OCDE y las evaluaciones del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) proporcionan una hoja de ruta para
fortalecer la inversión sub nacional.
La propuesta de la OCDE: Integración y predictibilidad
La OCDE ha subrayado que la fragmentación de la inversión es un
obstáculo para el desarrollo regional. Sus recomendaciones principales
incluyen:
1. Vincular Planificación y Presupuesto: Desarrollar instrumentos de
compromiso multianual que aseguren que un proyecto iniciado tenga los
fondos garantizados en los ejercicios fiscales siguientes, evitando que la
obra se detenga por negociaciones anuales de presupuesto.
2. Full Funding Upfront: No iniciar proyectos que no tengan el
financiamiento total asegurado desde su fase de diseño hasta su
operación inicial.
3. Priorización Basada en Brechas: Fortalecer la disciplina en la selección
de inversiones, aplicando evaluaciones mucho más estrictas para
proyectos que no contribuyan directamente al cierre de brechas
prioritarias identificadas en el diagnóstico territorial.
29
La visión del BID: Evaluación independiente y
proporcionalidad
El BID sugiere que la gestión de la inversión pública debe
profesionalizarse a través de:
1. Evaluación Ex Ante Independiente: Crear unidades de evaluación ajenas
a la unidad que promueve el proyecto para garantizar la objetividad y
viabilidad técnica de los estudios antes de la licitación.
2. Criterio de Proporcionalidad: Destinar mayores esfuerzos analíticos y de
supervisión a los proyectos más grandes y riesgosos, mientras se
simplifican los procesos para obras pequeñas y rutinarias de bajo impacto
presupuestal.
3. Fortalecimiento del Gasto Corriente Crítico: Reconocer que la inversión
de calidad requiere un gasto corriente adecuado para contratar
supervisores, liquidadores y gestores de proyecto de alto nivel.
La eficacia en la ejecución de inversiones públicas municipales en el
Perú es un fenómeno multidimensional condicionado por una herencia de
debilidad institucional, un marco regulatorio en plena transformación y un
entorno social de alta exigencia. A pesar de los avances normativos
representados por la nueva Ley General de Contrataciones Públicas y la
implementación progresiva de tecnologías como el BIM, la realidad operativa
de las municipalidades sigue enfrentándose a cuellos de botella críticos como
la deficiencia de los expedientes técnicos, la atomización de los proyectos y la
persistente conflictividad social.
La evidencia del periodo 2024-2025 demuestra que la simple
30
asignación de recursos no es suficiente para garantizar el cierre de brechas.
Las municipalidades más exitosas, como Cusco y Tacna, han demostrado que
la clave reside en la capacidad técnica para planificar con visión de largo plazo,
el uso de modalidades eficientes de contratación como Obras por Impuestos
y la retención de capital humano calificado. Para el resto del país, el desafío
radica en superar la inercia de la gestión reactiva y adoptar los estándares
internacionales de transparencia, predictibilidad y eficiencia propuestos por
organismos como la OCDE.
Finalmente, la superación de la crisis de las obras paralizadas debe ser
la prioridad inmediata. Esto requiere no solo leyes de reactivación, sino un
cambio profundo en la cultura de gestión municipal, donde la culminación de
los proyectos y la calidad del servicio entregado al ciudadano pesen más que
el simple anuncio político de la primera piedra. El éxito de la descentralización
y el bienestar de millones de peruanos dependen de la capacidad de las
municipalidades para convertir, finalmente, el presupuesto público en
desarrollo real y sostenible.
31
Capítulo 2
Determinantes del desempeño
municipal en el Perú:
Clasificación, autonomía
financiera y capacidad
organizativa en la eficiencia del
gasto público
La gestión pública sub nacional en el Perú ha evolucionado hacia un
modelo de gestión por resultados donde la eficiencia no es una variable
aislada, sino el producto de una arquitectura institucional compleja. La
interacción entre la clasificación municipal establecida por el Ministerio de
Economía y Finanzas (MEF), la capacidad de generación de ingresos propios y
la solidez de la estructura organizativa constituye el eje fundamental para
explicar por qué algunas entidades logran niveles óptimos de ejecución
presupuestaria mientras que otras permanecen rezagadas. Este fenómeno no
responde únicamente a la disponibilidad de recursos financieros, sino a la
madurez de los sistemas administrativos y la calidad del capital humano
encargado de transformar el presupuesto en valor público para el ciudadano.
32
Arquitectura de la clasificación municipal y su
impacto en la gestión por resultados
La clasificación municipal en el Perú no es un mero ejercicio estadístico,
sino una herramienta de política pública que permite al Gobierno Central
diferenciar las capacidades y necesidades de los 1,891 gobiernos locales.
Según los criterios del Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión
Municipal (PI), las municipalidades se dividen en categorías que van desde las
ciudades principales con alta densidad poblacional hasta los distritos rurales
con carencias básicas insatisfechas.
Esta estratificación es determinante para la asignación de metas y
compromisos, ya que una municipalidad de Tipo A, como Lima Metropolitana
o Arequipa, enfrenta retos de gestión tributaria y seguridad ciudadana
radicalmente distintos a los de una municipalidad de Tipo G en zonas de alta
dispersión rural.
La lógica subyacente a esta clasificación sugiere que las
municipalidades con mayor densidad urbana y dinamismo económico poseen
estructuras organizativas más complejas y, por ende, una mayor
responsabilidad en la provisión de servicios sofisticados. No obstante, los
resultados del año fiscal 2024 demuestran que la clasificación por sí misma
no garantiza la eficiencia técnica.
Mientras que las municipalidades de Tipo C alcanzaron niveles de
cumplimiento del 100% en indicadores de recaudación del Impuesto Predial,
las de Tipo B registraron apenas un 71%, lo que evidencia una disparidad en
33
la respuesta institucional frente a los incentivos del MEF (véase la Tabla 4).
Tabla 4: Tipología Municipal y Criterios de Estratificación en el Sistema de
Incentivos
Categoría
Descripción Técnica
Enfoque de Compromisos
Estratégicos
Tipo A
Municipalidades de
ciudades principales con
mayor población y recursos.
Recaudación Predial,
Seguridad Ciudadana,
Gestión de Residuos.
Tipo B
Municipalidades de
ciudades no principales con
más de 500 viviendas
urbanas.
Saneamiento, Salud
Materno-Infantil, Gestión
Tributaria.
Tipo C
Municipalidades urbanas
intermedias con
capacidades de gestión
media.
Residuos Sólidos,
Recaudación de Arbitrios,
Anemia.
Tipo D
Municipalidades con menos
de 500 viviendas urbanas y
retos específicos.
Saneamiento Rural,
Inversión Pública, Salud.
34
Tipo E, F, G
Municipalidades
predominantemente
rurales o de frontera.
Empadronamiento de
hogares, Saneamiento,
Prevención de Anemia.
Esta diferenciación operativa permite que el presupuesto se vincule a
resultados específicos, evitando la aplicación de metas genéricas que ignoran
la realidad territorial. La clasificación también influye en la percepción de los
especialistas del MEF y de los organismos de control, ya que las entidades de
mayor rango son supervisadas con mayor rigor en su cumplimiento de reglas
fiscales y de saldo de deuda.
Autonomía Financiera y la Dinámica de los
Ingresos Propios (RDR)
La autonomía financiera de un gobierno local se define por su capacidad
para financiar la provisión de servicios públicos mediante recursos generados
localmente, principalmente el Impuesto Predial y los Arbitrios Municipales,
reduciendo su dependencia de las transferencias del Gobierno Nacional. El
marco teórico de la eficiencia municipal sostiene que las municipalidades con
ingresos propios robustos operan bajo un esquema de mayor rendición de
cuentas, ya que el ciudadano, al pagar impuestos directos, ejerce una presión
fiscal sobre la autoridad para asegurar que cada sol recaudado se traduzca en
obras y servicios de calidad (Duran y Mejía, 2015).
La gestión del Impuesto Predial (IP) es el indicador crítico de esta
autonomía. Para el tramo III del Programa de Incentivos 2025, el MEF ha
35
establecido indicadores de efectividad que obligan a las municipalidades de
Tipo A, B, C y D a superar umbrales mínimos de recaudación respecto a su
emisión inicial. La efectividad de la recaudación se calcula mediante la
fórmula:
Esta métrica no solo evalúa el flujo de caja, sino la solidez del sistema
de administración tributaria. Las municipalidades que han implementado
Servicios de Administración Tributaria (SAT) independientes han demostrado
una eficiencia superior al separar la recaudación de los vaivenes políticos,
logrando una planificación financiera más estable y técnica.
Correlación entre Fuente de Financiamiento y Eficiencia del
Gasto
Existe una correlación compleja entre el origen de los recursos y la
eficiencia técnica. Los estudios indican que las transferencias incondicionadas,
como el Canon y el Sobrecanon, a menudo generan desincentivos para la
eficiencia técnica, un fenómeno conocido como el efecto del presupuesto
blando. En municipalidades con altos ingresos por recursos naturales pero
baja capacidad institucional, como el caso de San Marcos en Áncash, se
observan los niveles más bajos de ejecución presupuestaria, llegando a dejar
de ejecutar casi el 50% de su presupuesto total en 2024, equivalente a S/ 497
millones.
Por el contrario, municipalidades con una estructura de ingresos
36
basada en la recaudación directa presentan una mayor propensión a la
eficiencia operativa. En estos entornos, la gestión municipal se relaciona
significativamente con la generación de valor público y la confianza ciudadana.
La autonomía financiera permite a estas entidades financiar gastos de
mantenimiento y operación que las transferencias del gobierno central a
menudo restringen a la inversión de capital (véase la Tabla 5).
Tabla 5: Eficiencia del gasto en los distritos de San Isidro, Miraflores,
San Marcos y Megantoni
Distrito
Dependencia de
Ingresos Propios
(RDR)
Ejecución
Presupuestaria
Total 2024
Observación de
Gestión
San Isidro
Alta
100.0%
(Inversión)
Referente de
planificación
eficiente.
Miraflores
Alta
Incremento de
26.5 puntos
Mejora
significativa en
proyectos.
San Marcos
Muy Baja (Canon)
49.9%
Baja eficiencia
pese a altos
recursos.
Megantoni
Muy Baja (Canon)
88.9%
Desempeño
superior en zona
de canon.
La evidencia empírica sugiere que los municipios con presupuestos más
ajustados y dependientes de su propia gestión tributaria tienden a cuidar más
los recursos y a ser más eficientes en la provisión de bienes y servicios básicos,
37
evitando elefantes blancos u obras de baja rentabilidad social.
El Eje Organizativo: Capital Humano y
Estructura Administrativa
La solidez organizativa de una municipalidad se manifiesta en su
capacidad para ejecutar procesos técnicos complejos, desde la elaboración de
expedientes técnicos hasta la liquidación de obras públicas. Sin embargo, el
diagnóstico del servicio civil peruano al 2022 revela un retroceso en la calidad
de la gestión pública, con un índice de desarrollo que cayó de 41 a 39 puntos.
Esta fragilidad institucional afecta de manera directa a los gobiernos locales,
donde la alta rotación de personal y la falta de profesionalización del talento
humano se convierten en los principales cuellos de botella para la inversión.
El Impacto de la Rotación Laboral en la Eficiencia
La rotación laboral en el sector público peruano, especialmente bajo el
régimen de Contratación Administrativa de Servicios (CAS), tiene un efecto
disruptivo en la ejecución del gasto. Las investigaciones indican que una
rotación anual superior al 10% en puestos clave (gerencias municipales,
administradores, jefes de logística) debilita la memoria institucional y paraliza
los proyectos de inversión (Mangia et al., 2025). En las municipalidades donde
los cargos técnicos están sujetos a cambios de confianza política frecuentes,
el tiempo promedio de permanencia es insuficiente para completar el ciclo de
un proyecto de inversión pública, que suele durar más de un año fiscal.
Las municipalidades con estructuras sólidas mitigan este riesgo
mediante:
38
1. Institucionalización de Sistemas Administrativos: El uso intensivo del
Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) y el sistema
SISREPRE permite que la información fluya independientemente de las
personas.
2. Capacitación Descentralizada: El aprovechamiento de la oferta
académica de la Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP) y la
asistencia técnica de los CONECTAMEF fortalece las capacidades de los
servidores municipales en regiones.
3. Alineamiento con el Invierte.pe: La capacidad técnica para formular
expedientes técnicos sin errores sustanciales reduce la variabilidad de
costos, la cual aumenta en promedio un 3% a 5% en gobiernos locales
durante la fase de ejecución debido a deficiencias de diseño.
Ejecución Presupuestaria y Eficiencia: Análisis
de la Gestión 2023-2024
El análisis del desempeño presupuestario de los gobiernos locales en
2024 muestra una ejecución total de S/ 39,832 millones, lo que representa un
incremento del 10.3% respecto al año anterior. A pesar de este crecimiento
nominal, el avance relativo de ejecución se situó en un 77.2%, siendo el nivel
de gobierno con el menor rendimiento en comparación con el Gobierno
Nacional y los Gobiernos Regionales (Comex, 2024).
Desempeño Territorial y por Funciones Prioritarias
La ejecución presupuestaria varía significativamente según el
departamento y la tipología de las municipalidades involucradas. Los
39
departamentos con mayor eficacia de gasto total en 2024 incluyeron a Cusco
(87.9%), Lima (86.6%) y Tacna (83.7%). En contraste, departamentos como
Áncash apenas superaron el 64.9%, evidenciando que la abundancia de
recursos (por canon minero) no se traduce automáticamente en ejecución si
no existe una estructura organizativa que la respalde (Comex, 2024) (véase la
Tabla 6).
Tabla 6: Función de gasto en el sector público
Función de Gasto
Nivel de Ejecución (%)
Importancia Estratégica
Orden Público y
Seguridad
87%
Prioridad política y
ciudadana.
Salud
74%
Enfoque en prevención de
anemia y desnutrición.
Agropecuaria
71%
Vital para
municipalidades rurales
Tipo G.
Saneamiento
67%
Sector con mayores
brechas de
infraestructura.
Educación
66%
Alta rotación de personal
afecta su eficiencia.
Transporte
65%
Proyectos complejos con
demoras en licitación.
La baja ejecución en funciones críticas como Transporte y Saneamiento
(menos del 70%) refleja problemas estructurales en la planificación y la
40
gestión de contrataciones. Municipalidades de cuatro regiones ejecutaron
menos del 50% de su presupuesto para mejora de vías urbanas, lo que se
traduce en una pérdida de oportunidades para mejorar la calidad de vida y
reducir costos logísticos locales.
El Programa de Incentivos (PI) como
Catalizador de la Modernización
El Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal ha sido
el instrumento más eficaz para inducir comportamientos eficientes en los
gobiernos locales. Al condicionar las transferencias adicionales al
cumplimiento de metas cuantificables, el PI ha logrado que incluso
municipalidades con estructuras débiles prioricen temas de interés nacional
como la salud infantil y la recaudación (Charaja, 2026).
Para el año 2024, el cumplimiento de metas mostró una tendencia
interesante: las municipalidades de Tipo A (ciudades principales) cumplieron
en un 92% sus metas de recaudación del Impuesto Predial, mientras que las
municipalidades de Tipo G (rurales) destacaron en indicadores de visitas
domiciliarias para la prevención de anemia con un 83% de cumplimiento. Esto
demuestra que cuando los incentivos están bien diseñados y se adaptan a la
clasificación municipal, las entidades responden positivamente,
independientemente de su ubicación geográfica (véase la Tabla 7).
Tabla 7: Resultados de Cumplimiento PI 2024 - Tramo I (Selección de
Indicadores)
41
Categoría
Municipal
Recaudación
Predial (Ind 2.1)
Prevención Anemia
(Ind 1.2)
Patrullaje Municipal
(Ind 5.3)
Tipo A
92%
36%
83%
Tipo B
71%
N/A
39%
Tipo C
100%
31%
93%
Tipo D
81%
36%
62%
Tipo G
77% (Ind 2.2)
83%
22%
El éxito de las municipalidades Tipo C (100% en recaudación) sugiere
que estas entidades intermedias han logrado un equilibrio óptimo entre el
tamaño de su administración y las exigencias del MEF. En cambio, las
municipalidades Tipo B enfrentan dificultades mayores, posiblemente debido
a que su tamaño poblacional ha crecido más rápido que sus capacidades
organizativas internas.
42
Limitaciones Estructurales y Cuellos de
Botella en la Ejecución
A pesar de los avances, la ineficiencia en el gasto público municipal
sigue siendo un problema estructural que genera saldos no ejecutados por
miles de millones de soles. Las causas principales de esta ineficacia, según
informes de la Contraloría General de la República y análisis académicos, se
centran en la fase de inversión y en la debilidad de la planificación institucional
(Charaja, 2026).
El Problema de los Expedientes Técnicos y las Licitaciones
Una de las barreras más significativas para una ejecución superior al
80% es la deficiente elaboración de los expedientes técnicos. Cuando un
estudio de preinversión es superficial, los problemas surgen durante la
ejecución física, obligando a realizar modificaciones presupuestarias y
ampliaciones de plazo que incrementan el costo de la obra y retrasan el
beneficio social. En los gobiernos locales, el 40% de los proyectos declarados
viables no presentan ejecución alguna durante su primer año de vigencia, lo
que demuestra una falta de alineamiento entre la oficina de proyectos y la de
presupuesto.
Además, la engorrosa normatividad de contrataciones del Estado es
citada frecuentemente como un obstáculo para la rapidez de la ejecución. Sin
embargo, los datos sugieren que las municipalidades con equipos técnicos
estables y capacitados logran navegar esta normativa con éxito, mientras que
las entidades con personal de baja competencia técnica o alta rotación se ven
43
paralizadas ante las observaciones del organismo supervisor.
La Brecha de Infraestructura y la Selección de Proyectos
La brecha de infraestructura en el Perú, estimada en US$ 160 mil
millones hacia el año 2025, exige que cada sol invertido sea socialmente
rentable. No obstante, existe un manejo atomizado de las inversiones a nivel
municipal. En lugar de concentrar recursos en proyectos de alto impacto
regional o provincial, muchas municipalidades distritales dispersan su
presupuesto en múltiples obras pequeñas que no contribuyen
significativamente al cierre de brechas en sectores estratégicos como Salud o
Educación (Observatorio Ceplan, 2023).
Sinergia entre Capacidad Organizativa y
Eficiencia Operativa
La evidencia analizada permite concluir que la eficiencia en la gestión
municipal en el Perú es una función de la madurez organizativa y la autonomía
financiera. Las municipalidades que logran una alta clasificación no lo hacen
solo por su población, sino por su capacidad para cumplir con las reglas
fiscales y generar recursos propios que les otorgan libertad de acción fuera de
las transferencias condicionadas.
Casos Emblemáticos: De la Ineficacia a la Excelencia
El caso de la Municipalidad de San Isidro, que reportó una ejecución del
100% en su presupuesto de inversión en el año 2025, representa el ideal de
una gestión eficiente basada en la planificación histórica y la disciplina fiscal.
44
En el otro extremo, municipalidades con presupuestos de inversión superiores,
como San Marcos en Áncash, demuestran que sin una estructura organizativa
sólida y sin incentivos para la recaudación propia, los recursos financieros se
pierden en la ineficiencia y la burocracia (véase la Tabla 8).
Tabla 8: Ejecución del presupuesto en municipios de Perú
Municipio
PIM Inversión
(Dato
Referencial)
Tasa de Ejecución
(%)
Factor Clave de
Éxito o Fracaso
San Isidro
(Optimizado)
100.0%
Estabilidad técnica
y planificación.
Pichari
(Priorizado)
96.1%
Foco en ejecución
de proyectos.
San Marcos
S/ 990 M
44.8%
Exceso de
recursos vs. baja
capacidad.
Marcona
(Medio)
58.3%
Dificultades en el
ciclo de inversión.
La diferencia entre estas entidades radica en la capacidad de su talento
humano para gestionar el ciclo de inversión pública y en la fortaleza de sus
sistemas internos de control y rendición de cuentas. La autonomía fiscal,
reflejada en la recaudación del Impuesto Predial, actúa como un disciplinador
de la gestión pública: cuanto más depende el municipio de sus vecinos, más
eficiente debe ser para justificar el cobro de los tributos.
45
Perspectivas y Futuro de la Gestión Local en el
Perú
El futuro de la gestión municipal eficiente en el Perú depende de la
consolidación de las reformas iniciadas por el MEF y SERVIR. La digitalización
de la administración tributaria y la implementación de sistemas de
información geográfica para el catastro son pasos fundamentales para
fortalecer los ingresos propios sin aumentar las tasas impositivas.
Asimismo, el Programa de Incentivos debe seguir evolucionando para
no solo premiar el cumplimiento de procesos (como el registro de información
en SISREPRE), sino para vincular el financiamiento a resultados de impacto
real en la calidad de vida, como la reducción efectiva de la anemia o la mejora
medible en la seguridad ciudadana. La capacitación continua del personal a
través de ENAP y la descentralización de la asistencia técnica serán los
motores que permitirán a las municipalidades de menor rango (Tipo E, F, G)
cerrar la brecha de eficiencia que hoy las separa de las ciudades principales.
En síntesis, la correlación entre una alta clasificación, ingresos propios
robustos y una estructura sólida es una realidad empírica en el sistema
municipal peruano. La eficiencia no es un accidente, sino el resultado de una
política deliberada de fortalecimiento institucional que reconoce la diversidad
territorial y utiliza los incentivos económicos para alinear los objetivos locales
con las metas de desarrollo nacional. La superación de los cuellos de botella
técnicos y la estabilidad del capital humano siguen siendo las tareas
pendientes para asegurar que el crecimiento del presupuesto se traduzca en
un bienestar tangible para toda la población.
46
Capítulo 3
Dinámicas de la gobernanza
multinivel, transparencia
institucional y gestión de la
conflictividad social en el estado
peruano
El proceso de descentralización en el Perú, concebido a principios del
siglo XXI como la reforma estructural más ambiciosa para democratizar el
poder y promover un desarrollo territorial equitativo, atraviesa en la actualidad
una fase de profunda revisión crítica debido a la persistente brecha entre el
diseño normativo y la ejecución operativa. La articulación entre el gobierno
nacional, los gobiernos regionales y las municipalidades no solo representa un
desafío administrativo, sino que constituye el eje central de la estabilidad
política y la paz social del país.
Este fenómeno se encuentra intrínsecamente ligado a la transparencia
en la gestión pública y a la capacidad institucional para transformar el
conflicto social de un motor de violencia en una oportunidad de diálogo y
consenso. El presente análisis examina exhaustivamente la compleja
interrelación entre estos factores, integrando datos estadísticos recientes,
marcos legales vigentes y proyecciones de gobernanza alineadas con
estándares internacionales como los de la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económicos.
47
El Marco Normativo y la Arquitectura de la
Descentralización
La base legal que rige la organización territorial del Estado peruano se
asienta en la Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización, y la Ley N°
26922, Ley Marco de Descentralización, las cuales establecen que este es un
proceso permanente, dinámico y gradual. La finalidad última de este
ordenamiento es el desarrollo integral y sostenible del país mediante la
separación de competencias y el ejercicio equilibrado del poder en beneficio
de la población. Sin embargo, la implementación de estos preceptos ha
enfrentado obstáculos que van desde la debilidad técnica de los cuadros
regionales hasta la falta de una rectoría clara por parte del gobierno central
en ciertos sectores estratégicos.
El principio de subsidiaridad, pilar de la Ley N° 26922, dicta que la
prestación de servicios debe ser responsabilidad de la entidad más cercana a
la ciudadanía, siempre que cuente con la capacidad efectiva para ello. Este
criterio de asignación de competencias busca optimizar la infraestructura
básica y el abastecimiento de servicios esenciales, evitando la duplicidad de
funciones que históricamente ha caracterizado al aparato burocrático peruano.
La realidad operativa, no obstante, muestra que la transferencia de
funciones a menudo no ha sido acompañada por la transferencia equivalente
de capacidades técnicas y recursos humanos calificados, lo que ha generado
una asimetría en la calidad de la gestión pública según la región o
municipalidad de la que se trate.
48
Distribución de Competencias y Niveles de Gobierno
La estructura del Estado se organiza en tres niveles, cada uno con
jurisdicción en su respectiva circunscripción, pero obligados por ley a
mantener mecanismos de coordinación y concertación. Las competencias se
clasifican en exclusivas, compartidas y delegadas, un esquema que busca
dotar de autonomía a las regiones y municipios sin comprometer la unidad del
Estado nacional (Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral, 2008)
(véase la Tabla 9).
Tabla 9: Definición, alcance y responsabilidad según las
competencias
Tipo de Competencia
Definición y Alcance
Responsabilidad
Primaria
Exclusiva
Atribuciones que
corresponden únicamente
a un nivel de gobierno.
Gobierno Nacional,
Regional o Local según la
materia.
Compartida
Materias donde
intervienen dos o más
niveles de gobierno de
manera concurrente.
Coordinación multinivel
bajo rectoría sectorial.
Delegada
Facultades transferidas
de un nivel a otro bajo
convenio y condiciones
específicas.
Nivel receptor con
supervisión del nivel
delegante.
Residual
Competencias no
asignadas expresamente
Corresponden al Gobierno
Central.
49
por ley a municipios o
regiones.
El sistema de competencias se complementa con el proceso de
acreditación regulado por la Ley N° 28273, el cual exige que los gobiernos
regionales y locales demuestren capacidad de gestión para recibir
transferencias. Los requisitos para la acreditación incluyen la aprobación de
planes de desarrollo concertados, presupuestos participativos y planes
institucionales alineados con las políticas nacionales (Defensoría del Pueblo,
2005). A pesar de esta estructura formal, el análisis institucional sugiere que
la acreditación se convirtió en muchos casos en un trámite administrativo más
que en un filtro de eficiencia, permitiendo que entidades con debilidades
estructurales asumieran responsabilidades críticas sin el soporte necesario del
nivel central.
Articulación Intergubernamental y el Rol de la
PCM
La articulación entre el gobierno nacional y las instancias subnacionales
es gestionada primordialmente a través de la Presidencia del Consejo de
Ministros (PCM), la cual actúa como el ente rector de la descentralización y la
gobernanza territorial. Esta función es vital para evitar la lógica de silo, donde
cada ministerio o gobierno regional opera de manera independiente,
ignorando las sinergias necesarias para el cierre de brechas sociales. El
Viceministerio de Gobernanza Territorial supervisa secretarías clave que
buscan armonizar la relación política con los gobernadores y alcaldes,
50
mientras se gestionan los conflictos sociales latentes en el territorio.
El Centro de Gobierno y la Coordinación Estratégica
La noción de Centro de Gobierno (CdG) ha cobrado relevancia en el
debate sobre la modernización del Estado peruano. El CdG se refiere a las
instituciones que brindan apoyo directo al jefe del Ejecutivo para la toma de
decisiones estratégicas, la coordinación de políticas y el monitoreo de
resultados. En el Perú, aunque la PCM ejerce esta función, existe una
desconexión crítica entre la formulación de objetivos de gobierno y su
implementación en las regiones. El fortalecimiento del CdG es visto como el
primer paso esencial para desarrollar capacidades estatales genuinas que
trasciendan la coyuntura política (OCDE, 2016) (véase la Tabla 10).
Tabla 10: Espacios de articulación en el sector público
Espacio de Articulación
Objetivo y Función
Impacto Esperado
GORE-Ejecutivo
Diálogo directo entre
Gobernadores Regionales
y el Gabinete Ministerial.
Destrabe de inversiones
regionales y priorización
de proyectos sectoriales.
MUNI-Ejecutivo
Plataforma de
coordinación entre
Alcaldes
Provinciales/Distritales y
el Ejecutivo.
Articulación de políticas
locales de saneamiento,
seguridad y educación.
CIAS
Comisión Interministerial
de Asuntos Sociales.
Coordinación horizontal
para la reducción de la
pobreza y desnutrición.
51
CCV
Consejo de Coordinación
Viceministerial.
Alineamiento técnico de
las políticas sectoriales
antes de su aprobación.
La falta de una burocracia profesional estable y la alta rotación de
funcionarios en los niveles de decisión política socavan estos espacios de
coordinación. Cuando un ministro o un mando medio es reemplazado con
frecuencia, se pierde la continuidad de los acuerdos alcanzados en los espacios
GORE o MUNI-Ejecutivo, lo que genera una sensación de frustración en las
autoridades locales y debilita la legitimidad del gobierno central ante la
población regional. La OCDE ha enfatizado que para que la gobernanza
multinivel sea efectiva, el Perú debe transitar hacia un sistema de servicio civil
meritocrático que asegure que el conocimiento institucional no se evapore con
cada cambio de gestión.
Factores Sociales: La Dinámica de la
Conflictividad
La gestión de los conflictos sociales en el Perú es una de las tareas más
complejas de la administración pública, ya que estos fenómenos no son
eventos aislados, sino manifestaciones de tensiones estructurales asincrónicas
vinculadas a la desigualdad, la protección ambiental y la demanda de servicios
básicos. Al cierre de junio de 2025, el panorama de la conflictividad mostraba
una persistencia de casos activos, concentrados mayoritariamente en regiones
con alta actividad extractiva o con marcadas brechas de infraestructura.
52
El Mapa de la Conflictividad y las Zonas Críticas
Los reportes mensuales de la Defensoría del Pueblo revelan que el
Estado se enfrenta a una tipología de conflicto predominantemente
socioambiental, representando este rubro más del 60% de los casos
registrados en los últimos años. Regiones como Loreto, Puno y Cusco
encabezan consistentemente la lista de departamentos con mayor número de
conflictos, debido a una combinación de factores que incluyen el reclamo por
compensaciones ambientales, la disputa por el uso de la tierra y la demanda
de mayor inversión pública en zonas rurales (véase la Tabla 11).
Tabla 11: Tendencia de conflictividad en departamentos de Perú
Departamento
Conflictos (Junio
2025)
Conflictos
(Diciembre 2024)
Tendencia y
Observación
Loreto
29
31
Reducción ligera,
pero mantiene el
liderazgo nacional.
Puno
19
18
Incremento
marginal
vinculado a temas
comunales y
extractivos.
Cusco
17
17
Estabilidad en la
alta conflictividad
socioambiental.
Áncash
Variable
Variable
Foco recurrente de
protestas por
53
canon y minería.
Lima Met.
Alertas (25.8%)
Alertas (19.4%)
Aumento
significativo en
alertas
defensoriales
preventivas.
La asincronía del conflicto, término acuñado en estudios del PNUD
citados en los informes oficiales, describe situaciones donde las demandas
ciudadanas corren por una vía de urgencia social mientras que las respuestas
institucionales se mueven con la lentitud de la burocracia tradicional. Esta
disparidad de velocidades erosiona la confianza en la mediación estatal y
empuja a los colectivos sociales a utilizar la protesta violenta como mecanismo
para forzar la atención del gobierno central. Resulta alarmante que más del
60% de los conflictos que pasan a una etapa de diálogo lo hagan solo después
de que se hayan producido hechos de violencia, lo que refleja una falla
sistémica en la prevención temprana.
Estrategias de Gestión y el Rol de la SGSD
La Secretaría de Gestión Social y Diálogo (SGSD) de la PCM tiene la
misión de transformar esta realidad mediante la promoción de una cultura de
paz y la mediación técnica. A través de la publicación periódica de la revista
Willaqniki (El que avisa), la SGSD busca transparentar el estado de los
compromisos asumidos por el Ejecutivo y alertar sobre posibles escaladas de
violencia.22 La estrategia institucional se divide en tres ejes: prevención,
gestión del diálogo y seguimiento de acuerdos.
54
El seguimiento de acuerdos es, quizá, el eslabón más débil de la cadena
de gestión. La firma de un acta en una mesa de diálogo a menudo se percibe
como el fin del conflicto para las autoridades, pero para las comunidades es
apenas el inicio de una expectativa que, de no cumplirse, generará una crisis
de mayor intensidad en el futuro. La falta de un presupuesto garantizado para
cumplir con las promesas hechas en el fragor de la protesta y la rotación de
los funcionarios que firmaron dichas actas son factores que alimentan el ciclo
de la conflictividad (OCDE, 2016).
Transparencia y Ética en la Función Pública
La transparencia no es solo un mandato legal bajo la Ley N° 27806, sino
un pilar de la responsabilidad social que permite el control ciudadano y reduce
los espacios para la corrupción. En el Perú, se ha institucionalizado el Portal
de Transparencia Estándar (PTE) como el vehículo principal para que las
entidades rindan cuentas sobre sus ingresos, gastos, personal y
contrataciones. Sin embargo, el nivel de cumplimiento real en los gobiernos
regionales y locales es dispar y, en muchos casos, preocupante.
Evaluación de la Transparencia Activa
Según el Informe Defensorial N° 001-2023, la transparencia activa —la
disposición proactiva de información para el ciudadano— presenta debilidades
críticas en aspectos que son esenciales para la vigilancia de la gestión.
Mientras que la implementación de mesas de partes virtuales ha avanzado
significativamente (superando el 94% de adopción en municipalidades y
regiones), la transparencia en el uso del poder y el manejo de intereses sigue
siendo opaca (véase la Tabla 12).
55
Tabla 12: Valoración de transparencia de gestión pública
Ítem de
Transparencia
Cumplimiento
GORE (%)
Cumplimiento
MUNI (%)
Implicancia para
la Gobernanza
Mesa de Partes
Virtual
96.15%
94.44%
Éxito en la
digitalización de
trámites básicos.
Libro de
Reclamaciones
88.46%
85.00%+
Buen nivel de
canales para la
queja ciudadana.
Organigrama
86.54%
Variable
Información
estructural
disponible.
Registro de Visitas
23.08%
13.89%
Grave falta de
control sobre el
lobby e intereses.
Rendición de
Cuentas
19.23%
33.33%
Resistencia a
transparentar
resultados de
gestión.
Denuncias
Anticorrupción
Variable
16.67%
Canales
preventivos casi
inexistentes.
Este bajo nivel de cumplimiento en el Registro de Visitas y en los
informes de Rendición de Cuentas sugiere que existe una cultura de secreto
en torno a quiénes se reúnen con las autoridades y cómo se están utilizando
realmente los recursos públicos. Esta opacidad es el terreno fértil para el
clientelismo y la captura del Estado por intereses particulares, especialmente
56
en contextos de debilidad institucional donde los partidos políticos han sido
reemplazados por movimientos regionales sin ideología ni controles internos.
La Integridad como Pilar de la Modernización
La Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información
Pública (ANTAIP), adscrita al Ministerio de Justicia, supervisa el cumplimiento
del régimen sancionador y brinda asistencia técnica a las entidades para
mejorar sus portales. No obstante, la transparencia por sí sola no garantiza la
integridad. Como señala la literatura sobre gestión pública, la integridad
implica que los servidores tomen decisiones basadas en criterios técnicos y
éticos, alineados con el bienestar general y no con beneficios indebidos.
El Perú ha adoptado el Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la
Corrupción, el cual busca institucionalizar el enfoque preventivo. Este enfoque
es crucial dado que el país nunca ha superado el umbral de 50 puntos en el
Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional,
manteniéndose históricamente en el grupo de naciones con alta percepción de
irregularidades (OCDE, 2016). La desconfianza ciudadana resultante no solo
afecta la legitimidad política, sino que impacta en el cumplimiento tributario:
los ciudadanos son menos propensos a pagar impuestos si perciben que su
dinero es malgastado o robado por funcionarios corruptos.
Debilidad Institucional y Riesgos de
Corrupción: El Informe INCO 2024
La Contraloría General de la República ha desarrollado el Índice de
Riesgos de Corrupción e Inconducta Funcional (INCO), una herramienta
57
técnica que utiliza datos de múltiples sistemas de información para identificar
las entidades con mayores vulnerabilidades. Los resultados de 2024 son
reveladores de la magnitud del problema en el ámbito descentralizado.
Hallazgos Críticos por Nivel de Gobierno
El informe identifica a 321 entidades públicas con riesgos muy altos de
inconducta funcional. A nivel regional, más del 50% de las sedes centrales de
los gobiernos regionales alcanzan puntajes de riesgo alto o muy alto. Esto es
particularmente grave si se considera que estas instancias manejan
presupuestos significativos para salud, educación e infraestructura vial en sus
jurisdicciones (véase la Tabla 13).
Tabla 13: Hallazgos críticos por nivel de gobierno
Entidad / Región
Puntaje INCO
2024
Nivel de Riesgo
Factores
Preponderantes
M. Metrop. de Lima
80.4
Muy Alto
Opacidad en
contrataciones y
gestión de
personal.
M. S. Juan de
Lurigancho
79.3
Muy Alto
Alta recurrencia
de denuncias y
contrataciones
directas.
GORE Junín
71.6
Alto
Inconducta
funcional y
sanciones
administrativas.
GORE Arequipa
70.2
Alto
Problemas en la
58
ejecución de
inversiones clave.
GORE
Huancavelica
68.6
Alto
Deficiencias en la
rendición de
cuentas y control.
GORE Áncash /
Loreto
67.9
Alto
Brechas entre
presupuesto y
resultados
tangibles.
Una de las prácticas más preocupantes detectadas es el uso extensivo
de contrataciones bajo modalidades no competitivas.36 El 94% de las entidades
evaluadas contratan más del 10% de sus bienes y servicios mediante
modalidades sin competencia (contratación directa o sin proceso), lo que suma
un monto de S/ 22 mil millones a nivel nacional. Esta discrecionalidad reduce
la eficiencia del gasto y aumenta exponencialmente las probabilidades de
colusión entre funcionarios y proveedores. Además, se ha detectado que el
32% de las entidades evaluadas tienen funcionarios con sanciones vigentes en
el Registro Nacional de Sanciones, lo que indica una falla en los filtros de
idoneidad para el ejercicio del cargo público.
Corrupción en Cifras y Casos Emblemáticos
El Mapa de la Corrupción elaborado por la Defensoría del Pueblo para
el segundo semestre de 2024 complementa este panorama. Existen más de
6,000 casos de corrupción en trámite a nivel nacional, de los cuales el 99% se
encuentra aún en etapa de investigación fiscal, lo que resalta la lentitud del
sistema judicial para sancionar efectivamente estos delitos.
59
Lima concentra el 21% de estos casos, seguida por Junín y Áncash. Las
municipalidades son las entidades más agraviadas, concentrando el 37% de
los casos totales y el 40% de los casos considerados emblemáticos por su
impacto social o económico. Los delitos de negociación incompatible (donde el
funcionario se interesa indebidamente en un contrato) y peculado (apropiación
de fondos públicos) representan más del 40% de la incidencia delictiva
reportada. Estas cifras no son meras estadísticas; representan puentes no
construidos, medicamentos no comprados y escuelas en ruinas.
La Crisis de Infraestructura: Obras
Paralizadas y su Impacto Social
La desarticulación entre los niveles de gobierno y la debilidad técnica
de las unidades ejecutoras se manifiesta de manera más dramática en la crisis
de las obras públicas paralizadas. A inicios de 2025, el Perú enfrentaba la
paralización de más de 2,700 proyectos públicos, una cifra que ha ido en
aumento a pesar de las medidas de destrabe impulsadas por el gobierno
central (Instituto IDARC, 2026).
La inversión total comprometida en estas obras detenidas supera los S/
43,000 millones, de los cuales S/ 22,512 millones aún están pendientes de
ejecución financiera. El análisis de la Comisión Especial del Congreso revela
que el problema no es solo la falta de dinero, sino la profunda deficiencia en
la gestión técnica y contractual (véase la Tabla 14).
60
Tabla 14: Causas Estructurales de la Paralización
Causa de Paralización
Incidencia (%)
Consecuencia Directa
Incumplimiento
Contractual
25.4% - 26.4%
Litigios prolongados y
abandono de obra.
Falta de Financiamiento
20.8% - 21.2%
Interrupción de pagos y
desmovilización.
Expedientes Deficientes
9.8% - 10.9%
Sobrecostos masivos y
fallas estructurales.
Controversias Legales
9.1%
Refugio en arbitrajes para
evitar penalidades.
El impacto social de esta crisis es incalculable. Miles de peruanos en
regiones como Cusco, Puno y Áncash esperan por hospitales y colegios que
tienen avances físicos del 80% o 90%, pero que permanecen abandonados
debido a arbitrajes o intereses políticos de las nuevas autoridades que se
niegan a continuar las obras de sus predecesores. La fragmentación del Estado
—donde cada entidad actúa como una isla— impide que el Ministerio de
Economía y la Contraloría articulen soluciones rápidas para estas inversiones
estancadas. Resulta revelador que el 72% de las advertencias del control
concurrente sean ignoradas por las entidades, lo que sugiere que muchos
funcionarios prefieren paralizar la obra antes que corregir una irregularidad
que podría implicarles responsabilidad administrativa.
Dinámica Regional de las Obras Detenidas
La distribución geográfica de las obras paralizadas coincide, en gran
61
medida, con las zonas de mayor conflictividad social. Regiones como Puno
(277 obras) y Áncash (alrededor de 200) concentran proyectos críticos de
agua, saneamiento y vialidad que no avanzan. Esta parálisis alimenta el
descontento popular y proporciona una justificación para las medidas de
fuerza de los colectivos sociales, quienes perciben que el Estado es incapaz de
satisfacer sus necesidades básicas a pesar de contar con el presupuesto
asignado.
Factores Políticos: Inestabilidad y Rotación
de Cuadros Técnicos
La articulación efectiva entre el gobierno central y local se ve
severamente comprometida por la inestabilidad de los equipos técnicos. En el
Perú, la rotación de funcionarios de alta dirección y mandos medios ha
alcanzado niveles que impiden la maduración de cualquier reforma
administrativa.
Fragmentación Partidaria y Representación
La crisis del sistema de partidos políticos agrava esta situación. En el
Perú existen más de 40 agrupaciones inscritas, pero la mayoría son vehículos
electorales sin vida orgánica ni ideología. Esto ha llevado a una política vaciada
de contenido, donde el poder se diluye entre actores débiles incapaces de
construir consensos de largo plazo. En las regiones, la predominancia de
movimientos regionales personalistas impide que las demandas ciudadanas
se canalicen de manera institucional, favoreciendo en su lugar la irrupción de
redes clientelares e incluso de economías ilegales que capturan espacios de
62
poder local.
Perspectiva Internacional: El Camino hacia la
OCDE
El proceso de adhesión del Perú a la OCDE representa una oportunidad
histórica para reformar la gobernanza pública y alinearse con estándares de
integridad y eficiencia global. La OCDE ha señalado que el Perú debe realizar
reformas audaces para reducir las desigualdades territoriales y mejorar la
calidad del gasto. La evaluación de la OCDE destaca que el Perú ha avanzado
en planificación estratégica y en el uso de datos territoriales, pero que
persisten desafíos críticos en la coordinación intergubernamental y la
descentralización fiscal (véase la Tabla 15).
Tabla 15: Recomendaciones de la OCDE para la Gobernanza Multinivel
Área de Reforma
Recomendación OCDE
Objetivo Estratégico
Coordinación Horizontal
Crear un comité
interministerial
permanente para el
desarrollo regional.
Superar la fragmentación
sectorial y la lógica de
silos.
Descentralización Fiscal
Vincular la inversión
multianual a
presupuestos predecibles
a largo plazo.
Reducir la incertidumbre
financiera en las regiones.
Servicio Civil
Acelerar la
implementación de la Ley
Profesionalizar la
burocracia y reducir la
rotación política.
63
del Servicio Civil en
regiones.
Desarrollo Rural
Fomentar vínculos
urbano-rurales más allá
de la agricultura.
Diversificar la economía
regional y reducir la
pobreza rural.
La OCDE subraya que la gobernanza multinivel efectiva requiere no solo
de mecanismos de consulta, sino de una toma de decisiones compartida que
reconozca las particularidades de cada territorio. En este sentido, la PCM debe
evolucionar de ser un ente coordinador de crisis a ser un facilitador del
desarrollo regional sostenido, integrando la gestión de la conflictividad con la
planificación de la infraestructura y el fortalecimiento institucional.
El análisis de los factores políticos y sociales que rigen la articulación
entre el gobierno central y local en el Perú revela un Estado con una
arquitectura legal sólida pero con una ejecución operativa fragmentada y
vulnerable a la inconducta funcional. La descentralización, lejos de ser un
proceso culminado, se encuentra en una etapa de estancamiento técnico
agravado por la inestabilidad política (Chessman, 2022).
La transparencia activa en municipalidades y regiones muestra avances
en la fachada digital, pero fallas críticas en la rendición de cuentas real,
especialmente en el control de intereses y lobby. La gestión de los conflictos
sociales sigue siendo reactiva y no preventiva, con un sistema de diálogo que
a menudo se activa solo ante la violencia y que sufre por el incumplimiento de
acuerdos (Durand, 2025). La crisis de las obras públicas paralizadas es el
64
síntoma más visible de esta desarticulación, donde la debilidad técnica, la
corrupción y la falta de continuidad administrativa conspiran contra el
bienestar del ciudadano. Para superar este escenario, es imperativo:
1. Fortalecer el Centro de Gobierno: Dotar a la PCM de capacidades reales
de monitoreo y sanción técnica sobre los sectores y gobiernos regionales,
asegurando que los objetivos nacionales se cumplan efectivamente en el
territorio.
2. Profesionalizar el Servicio Civil Descentralizado: Priorizar la transición
de los gobiernos regionales y municipalidades grandes al régimen de la
Ley del Servicio Civil, reduciendo drásticamente la rotación de los equipos
técnicos que gestionan inversiones y conflictos.
3. Transparencia Radical y Control Social: Implementar de manera
obligatoria y auditable el Registro de Visitas en línea y los módulos de
denuncias anticorrupción en todas las entidades, vinculando el
cumplimiento de estas normas a la transferencia de recursos
presupuestales.
4. Reforma del Sistema de Inversión Pública: Simplificar los trámites para
el destrabe de obras paralizadas, pero fortaleciendo el control
concurrente de la Contraloría desde la etapa de elaboración de los
expedientes técnicos para evitar fallas de origen.
5. Gestión Preventiva de Conflictos: Migrar hacia un modelo de gestión de
crisis que priorice el cumplimiento de los acuerdos de las mesas de
diálogo y que integre el ordenamiento territorial como herramienta para
prevenir disputas socioambientales antes de que estas escalen a la
violencia.
65
La viabilidad del Estado peruano depende de su capacidad para
reconciliar a las regiones con el gobierno central mediante una gestión que
sea percibida como honesta, técnica y, sobre todo, eficaz en la resolución de
los problemas cotidianos de la población. La adhesión a la OCDE no debe ser
vista como un fin, sino como el estándar mínimo al que el Perú debe aspirar
para garantizar su estabilidad y desarrollo en las décadas por venir.
66
Capítulo 4
Logística y procesos de
contratación: Cuellos de botella,
selección de proveedores y
gestión de contratos
La eficiencia de los sistemas de contratación, tanto en el sector público
como en el corporativo, constituye un factor determinante para la estabilidad
macroeconómica y el éxito operativo de las organizaciones modernas. La
magnitud de estos procesos es evidente al considerar que los recursos
destinados a las contrataciones públicas representan, en promedio, el 13% del
Producto Interno Bruto (PIB) en los países miembros de la OCDE.
Este volumen financiero no solo subraya la importancia de la
transparencia y la libre competencia, sino que también resalta cómo cualquier
ineficiencia, por pequeña que sea, puede derivar en pérdidas millonarias y en
el incumplimiento de objetivos estratégicos o de política pública. La gestión de
la cadena de suministro y los procesos de adquisición no deben entenderse
como tareas administrativas aisladas, sino como un ecosistema dinámico
donde la logística, la planificación presupuestal y el rigor jurídico convergen
para asegurar el principio de valor por dinero (Value for Money).
67
El Fenómeno de los Cuellos de Botella en el
Ciclo de Adquisiciones
Un cuello de botella se define técnicamente como una restricción en el
flujo de trabajo que limita el rendimiento total de un sistema, reduciendo la
rentabilidad y afectando la agilidad empresarial. En el ámbito de la
contratación, estos puntos de congestión actúan como barreras que ralentizan
la entrega de bienes y servicios esenciales. El análisis de los cuellos de botella
revela que estos pueden clasificarse en categorías operativas, normativas y de
articulación, cada una con causas raíz y efectos específicos sobre la cadena de
valor.
Taxonomía y Orígenes de las Restricciones Operativas
Las fallas en la infraestructura tecnológica y física representan uno de
los desencadenantes más comunes de los retrasos operativos. La persistencia
de tareas manuales y repetitivas, como la entrada de datos en sistemas no
integrados, no solo consume tiempo valioso, sino que introduce un margen de
error humano que puede invalidar procesos completos. Cuando la información
se gestiona en silos de sistemas, los empleados pierden productividad
transfiriendo datos manualmente entre plataformas que no se comunican
entre sí, lo que genera una falta de visibilidad en tiempo real para la toma de
decisiones gerenciales (Observatorio Ceplan, 2023).
La planificación deficiente se manifiesta frecuentemente en una
indebida identificación de la necesidad. Si el área usuaria no define con
precisión qué requiere antes de iniciar el proceso, se generan retrasos en la
68
etapa de selección del contratista debido a la necesidad de aclaraciones
constantes y modificaciones a los términos de referencia. Además, la falta de
capacidad técnica de los operadores y los problemas de talento humano, como
la alta rotación o la falta de cualificación específica, impiden que los procesos
fluyan con la celeridad necesaria. En el sector de la producción, esto se
asemeja a una máquina que se detiene porque el único técnico capaz de
repararla no está disponible, paralizando toda la línea de salida.
Dimensiones Normativas y Desafíos de Articulación
Los cuellos de botella normativos surgen de la rigidez, inexistencia o
duplicidad de marcos regulatorios que ralentizan el desarrollo de programas.
La inflación presupuestal, la sobreestimación de ingresos y la omisión en la
constitución de reservas son conductas deficientes que obstaculizan el
cumplimiento de los compromisos financieros del gobierno o la empresa. Un
marco normativo desactualizado o una multiplicidad de actores con visiones
divergentes sobre una misma norma generan confusión y demoras en la
reglamentación, lo que se traduce en una inoperancia del sistema (OECD,
2025).
Por otro lado, los problemas de articulación se presentan cuando existe
una escasa distribución de roles y competencias. La proliferación de instancias
desorganizadas y un direccionamiento estratégico débil limitan la
intersectorialidad y la colaboración. La asimetría de información y la falta de
comunicación efectiva detienen el trabajo en las bandejas de entrada de los
responsables, creando colas de trabajo que se acumulan especialmente en
períodos de alta demanda (véase la Tabla 16).
69
Tabla 16: Tipos de cuello de botella
Tipo de Cuello de Botella
Causas Principales
Consecuencias Inmediatas
Operativo
Tareas manuales, falta de
personal cualificado, mala
planificación inicial.
Sobrecostos, retrasos en la
entrega, acumulación de
trabajo pendiente (WIP).
Normativo
Inflexibilidad de las leyes,
duplicidad de normas,
marcos desactualizados.
Incertidumbre jurídica,
paralización de proyectos,
procesos sancionatorios.
Financiero
Baja ejecución
presupuestal, clasificación
indebida de ingresos,
demoras en transferencias.
Incumplimiento de pagos,
pérdida de proveedores, falta
de liquidez en proyectos.
Sistémico
Silos de información, falta
de integración tecnológica,
ausencia de alertas.
Errores en datos, falta de
trazabilidad, decisiones
basadas en información
inexacta.
70
La Fase de Licitación: Errores Críticos y
Barreras a la Competencia
El proceso de licitación pública es la herramienta principal para
garantizar la transparencia y la libre concurrencia. No obstante, las empresas
participantes suelen cometer errores básicos que derivan en su exclusión
prematura, mientras que las entidades convocantes a menudo imponen
requisitos que limitan la participación de nuevos actores.
Errores Comunes de los Licitadores y su Impacto
La falta de comprensión profunda de los pliegos de condiciones es el
error más recurrente. Muchas empresas realizan lecturas superficiales y
subestiman la importancia de los requisitos técnicos y financieros. La
presentación de ofertas incompletas, documentos sin firmar digitalmente o
con firmas caducadas, y la falta de coherencia entre la propuesta técnica y la
económica son causales directas de rechazo que no admiten subsanación en
muchos marcos legales.
Otro fallo estratégico consiste en la reutilización de memorias técnicas
de licitaciones anteriores sin personalización. El tribunal evaluador busca
entender cómo el licitador abordará el proyecto específico, y el uso de frases
vacías o promesas comerciales sin sustento técnico resta puntos críticos en la
evaluación final. La gestión del tiempo también juega un papel vital; dejar la
carga de documentos en las plataformas electrónicas para el último momento
expone al licitador a riesgos de fallas en la conexión a internet o saturación
del sistema, lo que resulta en la presentación de ofertas fuera de plazo (Marco
71
y Nicasio, 2015).
Requisitos Excesivos como Barreras de Entrada
Desde la perspectiva de la entidad convocante, el establecimiento de
requisitos injustificados o discriminatorios constituye una de las mayores
amenazas para la competencia. Las barreras de entrada son obstáculos que
impiden el acceso de nuevos actores al mercado, tales como exigencias de
experiencia previa desproporcionadas respecto al objeto del contrato,
garantías financieras excesivas o especificaciones técnicas que solo un
proveedor puede cumplir.
Estas prácticas no solo afectan la legalidad de los actos públicos, sino
que propician condiciones para la colusión entre empresas establecidas, lo que
eleva los precios y reduce la capacidad del Estado para generar ahorros. Para
mitigar esto, las recomendaciones internacionales sugieren determinar
especificaciones basadas en requisitos técnicos mínimos y desempeño
funcional, permitiendo que la innovación y los productos alternativos tengan
un espacio de competencia real.
Selección Estratégica de Proveedores y Valor
por Dinero
El concepto de Valor por Dinero (VFM) ha transformado la selección de
proveedores de un modelo basado únicamente en el precio más bajo a uno
que busca la combinación óptima de calidad, precio, eficiencia e impacto
positivo. Lograr el VFM implica evaluar la capacidad de la organización para
obtener el máximo beneficio de los recursos disponibles a lo largo de todo el
72
ciclo de vida de la adquisición.
Metodologías de Evaluación Técnica y Económica
La evaluación de las ofertas debe seguir una metodología clara y
transparente establecida desde el inicio del proceso. Esto incluye la definición
de rubros con puntaje para atributos no relacionados con el precio, como la
experiencia técnica, la metodología propuesta, la gestión de riesgos y la
sostenibilidad ambiental (Banco Mundial, 2023). Las entidades deben realizar
investigaciones de mercado previas para verificar la existencia de proveedores
suficientes y la competitividad de los precios, evitando así licitaciones desiertas
o con sobreprecios (véase la Tabla 17).
Un proceso de evaluación robusto suele dividirse en pasos
jerarquizados:
1. Examen preliminar: Verificación de la integridad de la oferta y
cumplimiento de requisitos formales.
2. Calificación: Aplicación de criterios obligatorios y requisitos mínimos
técnicos.
3. Evaluación Cualitativa: Aplicación de criterios con puntaje para factores
técnicos y de desempeño.
4. Evaluación Económica: Análisis del precio y, en modelos avanzados, del
costo total de propiedad.
73
Tabla 17: Criterios derivados de marcos internacionales de adquisición y
guías de selección estratégica
Factor de Selección
Importancia Estratégica
Criterios de Medición
Capacidad Técnica
Asegura que el proveedor
puede ejecutar el objeto del
contrato con calidad.
Perfiles del equipo,
certificaciones, tecnología
disponible.
Solvencia Financiera
Garantiza la continuidad de
la prestación sin
interrupciones por falta de
recursos.
Ratios de liquidez, estados
financieros, respaldo
crediticio.
Sostenibilidad
Alinea la contratación con
objetivos ambientales y de
responsabilidad social.
Huella de carbono, prácticas
laborales éticas, gestión de
residuos.
Experiencia Relevante
Reduce el riesgo de errores
operativos basados en el
historial del proveedor.
Contratos similares
ejecutados, referencias de
clientes previos.
El análisis del Costo Total de Propiedad (TCO) eleva la decisión de
compra más allá de la comparación de precios unitarios. Este enfoque
considera todos los costos asociados a la adquisición y gestión de bienes
74
durante su vida útil, incluyendo operación, mantenimiento, reparaciones,
consumibles, licencias y costos de disposición final (Chica, 2020). Al integrar
el TCO en la selección de proveedores, las organizaciones pueden identificar
ahorros que no son evidentes en el precio de etiqueta, mitigando riesgos de
fallas prematuras o gastos operativos imprevistos.
Gestión de Contratos y Monitoreo del
Desempeño
La firma del contrato no representa el fin del proceso de adquisición,
sino el inicio de una fase crítica de gestión que asegura la realización efectiva
del valor esperado. Una gestión de contratos deficiente conduce a fugas de
ingresos, incumplimiento de normativas y un deterioro de la relación con los
proveedores.
Indicadores Clave de Desempeño (KPI) en la
Administración Contractual
Para evaluar la eficacia de la gestión de contratos, es esencial
implementar un sistema de KPIs que permita medir la eficiencia operativa, el
cumplimiento de obligaciones y la gestión de riesgos. Estos indicadores
proporcionan a los equipos de finanzas, compras y legal una visión compartida
de la ejecución contractual.
● Eficiencia del Contrato: Medida a través del tiempo del ciclo del contrato
(desde la iniciación hasta la ejecución) y la velocidad de las aprobaciones
internas.
● Eficacia del Contrato: Evaluada mediante la tasa de cumplimiento de los
75
acuerdos de nivel de servicio (SLA), la tasa de entrega a tiempo del
proveedor y el porcentaje de contratos renovados frente a los terminados.
● Valor del Contrato: Monitoreo del ahorro de costos logrado en las
negociaciones y la detección de fugas de ingresos por una mala
administración de términos y condiciones.
● Riesgo del Contrato: Seguimiento de la frecuencia de disputas, la
variación de cláusulas respecto a estándares legales y el número de
penalizaciones aplicadas por incumplimientos.
Seguimiento de Hitos y Gestión de Pagos
El seguimiento riguroso de los hitos es fundamental para evitar retrasos
que puedan comprometer proyectos de gran escala, especialmente en
infraestructura. Las herramientas digitales permiten automatizar las alertas
sobre vencimientos de hitos y plazos de renovación, reduciendo el riesgo de
multas o de la pérdida de continuidad del servicio.
En el ámbito financiero, la gestión de las cuentas por pagar y cobrar es
un componente crítico de la logística de contratación. Los Días Pendientes de
Pago (DPO) indican cuánto tiempo tarda la empresa en pagar a sus
proveedores; un DPO elevado puede mejorar el flujo de caja interno pero, si es
excesivo, indica una posible incapacidad de pago que daña la reputación y la
relación estratégica con los proveedores (Jiménez et al., 2013). Por otro lado,
el monitoreo del número de facturas revisadas revela ineficiencias en el
proceso de facturación que generan retrasos innecesarios en los pagos.
76
Digitalización y e-Procurement: La
Transformación de la Cadena de Suministro
La implementación de tecnologías de e-procurement y la digitalización
del ciclo Purchase to Pay (P2P) ofrecen beneficios que impactan directamente
en la competitividad organizacional. Esta transformación no es solo la puesta
en marcha de un software, sino un cambio estratégico continuo que demanda
una gestión del cambio robusta (Del Do et al., 2023).
Beneficios de la Automatización y el P2P
El proceso P2P abarca desde la solicitud de compra hasta el pago al
proveedor. La digitalización de este viaje permite automatizar la emisión de
órdenes de compra, el cotejo con pedidos y la validación de facturas mediante
Procesamiento Inteligente de Documentos (IDP) y OCR. Esto reduce
significativamente los tiempos muertos asociados a tareas manuales y
repetitivas, liberando recursos para actividades de mayor valor estratégico.
Casos de éxito global, como el de Unilever, demuestran que la adopción
de estas tecnologías puede reducir el ciclo de pedido de 15 días a solo 48
horas. La centralización de la documentación en repositorios únicos y seguros
mejora la transparencia y facilita las auditorías, ya que cada transacción deja
un registro inmutable y rastreable.
Trazabilidad Documental y Seguridad de la Información
La trazabilidad documental es crítica para mitigar riesgos de fraude y
asegurar el cumplimiento legal y tributario. Una gestión deficiente de los
77
documentos digitales puede llevar al extravío de archivos, el uso de versiones
obsoletas y el incumplimiento de normativas de privacidad de datos. El uso de
software de gestión de contratos que permite el control de versiones y firmas
electrónicas garantiza que los acuerdos sean firmados por personas con los
poderes adecuados y que todas las ediciones sean autorizadas.
La IA puede analizar grandes volúmenes de datos para detectar
patrones de gasto y predecir tendencias, mientras que el Blockchain
proporciona un registro inalterable que es vital en sectores donde la integridad
de la procedencia de los bienes es innegociable.
Análisis de Casos: El Sistema de Contratación
Pública en el Perú (2023-2025)
El estudio del entorno peruano ofrece una perspectiva reveladora sobre
los desafíos sistémicos que enfrentan las naciones en desarrollo en materia
de adquisiciones estatales. Los informes del Organismo Supervisor de las
Contrataciones del Estado (OSCE) y la Contraloría General de la República
(CGR) detallan un panorama marcado por pérdidas económicas significativas
y debilidades institucionales.
Corrupción e Incidencia de Inconducta Funcional
En el año 2023, el Perú sufrió un perjuicio económico estimado en más
de S/24,000 millones debido a la corrupción y la inconducta funcional, lo que
equivale al 12.7% del presupuesto público ejecutado. Este daño no es uniforme
a través de los niveles de gobierno, siendo los gobiernos regionales los que
presentan la mayor incidencia de corrupción (15.4%), seguidos por los
78
gobiernos locales (13.1%) (Gobierno del Perú, 2024).
Una de las modalidades de mayor riesgo identificadas es la contratación
a dedo o sin proceso de selección. Entre 2018 y 2022, el Estado contrató
proveedores sin concurso público por un monto de S/72,000 millones,
utilizando los mecanismos de excepción para montos iguales o menores a 8 o
9 UIT. Aunque estas contrataciones buscan agilizar la adquisición de bienes
menores, su uso extensivo se ha convertido en una vía para eludir los principios
de libre concurrencia y transparencia (véase la Tabla 18).
Tabla 18: Distribución regional del impacto de la corrupción según el
reporte anual de la Contraloría 2024
Región Peruana
Perjuicio Económico 2023
(Millones S/)
Tasa de Incidencia (%)
Callao
S/ 1,227
17.9%
Piura
S/ 1,501
Incidencia Media-Alta
Cusco
S/ 1,352
Incidencia Media
Áncash
S/ 1,311
Incidencia Alta en Obras
79
La Libertad
S/ 1,131
Incidencia en Gestión Local
Obras Paralizadas y Deficiencias en Expedientes Técnicos
La parálisis de la infraestructura pública es una de las consecuencias
más visibles de una mala contratación. Casos como los hospitales en Áncash
(Pomabamba y Yungay) o la sede del Gobierno Regional de Moquegua ilustran
cómo la ausencia de controles en la fase de diseño y supervisión conduce a
costos inflados y retrabajos. Entre 2017 y 2021, se aprobaron más de 22,000
adicionales de obra por un valor de S/28,000 millones, causados
mayoritariamente por deficiencias en los expedientes técnicos elaborados por
las áreas usuarias.
La supervisión de OSCE ha detectado que el 48% de las contrataciones
se realizan bajo la modalidad de suma alzada sin un alcance bien definido, lo
que transfiere riesgos injustificados al proveedor y fomenta la aparición de
conflictos durante la ejecución. Además, se han identificado certificados
irregulares otorgados para acceder a información confidencial del SEACE, lo
que compromete la integridad de todo el sistema nacional de abastecimiento.
Modelos Contractuales Colaborativos (NEC)
como Solución Estratégica
Ante el fracaso del sistema de contratación tradicional, marcado por
relaciones adversariales y arbitrajes interminables, los contratos colaborativos
80
NEC (New Engineering Contract) han surgido como una alternativa de éxito en
el Perú. El modelo NEC se diferencia por su enfoque orientado a la prevención
en lugar de la sanción, y a la colaboración en lugar de la confrontación
(Medina, 2019). Los mecanismos clave incluyen:
● Alerta Temprana (Early Warning): Las partes están obligadas a notificar
cualquier evento que pueda afectar el cronograma o el costo, permitiendo
una resolución conjunta antes de que el problema escale a una disputa
formal.36
● Eventos de Compensación: Procedimientos estandarizados para procesar
cambios en el alcance de manera ágil y transparente.
● Incentivos Shared Pain/Gain: Un sistema donde tanto el contratista
como el contratante comparten los ahorros logrados o los sobrecostos
imprevistos, alineando los incentivos hacia la eficiencia máxima.
La nueva Ley General de Contrataciones Públicas (Ley N° 32069), que
entró en vigor en marzo de 2025, habilita formalmente el uso de estos
contratos estandarizados de uso internacional para entidades de todos los
niveles de gobierno, lo que representa un paso firme hacia la
profesionalización de la gestión de infraestructuras.
Strategic Sourcing vs. Abastecimiento Táctico
en Logística
La logística internacional y el abastecimiento corporativo moderno
exigen una distinción clara entre el sourcing táctico (enfocado en necesidades
inmediatas y gestión de crisis) y el strategic sourcing (orientado a objetivos a
81
largo plazo y creación de valor).
El Proceso de Strategic Sourcing de Siete Etapas
El strategic sourcing implica un enfoque estructurado para alinear la
estrategia de compras con las metas globales de la empresa. Este proceso
incluye:
1. Análisis de procesos internos y patrones de gasto.
2. Análisis del mercado de suministro y creación de un portafolio de
proveedores.
3. Desarrollo de una estrategia de abastecimiento basada en objetivos
empresariales.
4. Selección de proveedores y negociación de acuerdos de valor.
5. Implementación y onboarding de nuevos socios.
6. Monitoreo continuo del desempeño.
7. Optimización y mejora constante del plan de sourcing.
Gestión de Riesgos en la Cadena de Suministro Global
La logística internacional se enfrenta a desafíos constantes derivados
de tensiones geopolíticas, desastres naturales y fluctuaciones económicas.
Para mitigar estos riesgos, las organizaciones líderes están adoptando
estrategias de diversificación de proveedores, evitando la dependencia de una
fuente única (single-sourcing) y construyendo redundancias en sus rutas de
transporte.
Las mejores prácticas internacionales para una logística eficiente
incluyen el uso de torres de control logístico para el monitoreo en tiempo real,
82
la capacitación continua en normativas aduaneras y la formación de alianzas
estratégicas con operadores logísticos (3PL) de confianza. La integración de
tecnologías como el IoT para el rastreo de condiciones de carga (humedad,
temperatura) y el análisis de datos para anticipar interrupciones son ahora
requisitos fundamentales para la competitividad global (Banco
Interamericano de Desarrollo, 2012).
El análisis de los cuellos de botella en la logística y los procesos de
contratación revela que la ineficiencia es, en gran medida, una consecuencia
de la fragmentación de la información y la rigidez de los marcos operativos.
La transición hacia sistemas digitalizados y modelos de colaboración no es
solo una mejora técnica, sino un imperativo para la supervivencia
organizacional y la integridad pública. Para optimizar el ciclo de contratación,
se recomienda:
1. Rediseñar los flujos de trabajo: Eliminar tareas manuales y repetitivas
mediante la automatización de procesos P2P y la integración de silos de
datos para lograr una visibilidad total del gasto.
2. Fortalecer la planificación inicial: Invertir en la correcta identificación de
necesidades y la elaboración de expedientes técnicos de alta calidad para
evitar adicionales de obra y paralizaciones.
3. Adoptar marcos colaborativos: Masificar el uso de contratos tipo NEC o
similares para reducir la conflictividad en proyectos de infraestructura y
alinear los incentivos de todas las partes involucradas.
4. Implementar una cultura de monitoreo basada en datos: Utilizar KPIs
específicos para medir la eficiencia, el riesgo y el cumplimiento de hitos,
permitiendo intervenciones proactivas antes de que se produzcan fallos
83
sistémicos.
5. Promover la transparencia y la competencia: Eliminar barreras de
entrada injustificadas y fomentar la pluralidad de postores mediante la
simplificación de requisitos y la apertura a la innovación.
La gestión de las contrataciones y la logística debe evolucionar de ser
una función de soporte administrativo a convertirse en un motor de valor
estratégico, capaz de navegar la volatilidad del mercado global y de asegurar
que cada recurso invertido se traduzca en beneficios reales para la sociedad y
la organización.
84
Conclusión
La presente investigación ha permitido identificar y desglosar la
compleja red de variables que determinan el éxito o el fracaso en la ejecución
de proyectos de inversión pública a nivel municipal. A continuación, se
presentan las conclusiones generales derivadas del análisis empírico y teórico
realizado:
i. La Capacidad Institucional como Eje Determinante
Se ha evidenciado que la eficacia no depende únicamente de la
disponibilidad de recursos financieros, sino, fundamentalmente, de la
capacidad técnica y administrativa del capital humano. Los municipios con
mayores índices de ejecución son aquellos que cuentan con equipos
profesionales estables, capacitados en los sistemas administrativos del Estado
y con una baja rotación de personal vinculada a ciclos políticos.
ii. La Calidad de la Pre-inversión
Uno de los hallazgos más críticos es la correlación directa entre la
calidad de los expedientes técnicos y la celeridad en la ejecución. La mayoría
de los retrasos y paralizaciones de obra no ocurren durante la construcción
técnica per se, sino que son consecuencia de deficiencias estructurales en la
fase de formulación. La improvisación en los estudios previos deriva en
constantes modificaciones presupuestarias y ampliaciones de plazo que
erosionan la eficiencia del gasto.
iii. Factores Políticos y Ciclos de Gestión
La investigación confirma que el ciclo político local condiciona el ritmo
de la inversión. Se observa una tendencia a la desaceleración en el primer año
de gestión (debido a la curva de aprendizaje y reestructuración administrativa)
85
y un gasto acelerado —muchas veces de menor calidad— en el último año de
mandato. La falta de una visión de largo plazo que trascienda los periodos de
gobierno municipal es un obstáculo mayor para la sostenibilidad de las
inversiones.
iv. Limitaciones en los Sistemas de Seguimiento y Monitoreo
La eficacia se ve seriamente comprometida por la debilidad de los
mecanismos de supervisión y liquidación de proyectos. El análisis demuestra
que muchos municipios priorizan el inicio de nuevas obras sobre la
culminación y liquidación de las existentes. Esto genera un stock de proyectos
en proceso que no reportan beneficios reales a la ciudadanía y dificulta la
rendición de cuentas.
v. El Impacto de la Burocracia y la Normativa Centralizada
Si bien el marco normativo nacional busca garantizar la transparencia,
se ha identificado que la excesiva rigidez de los procesos administrativos actúa
como un cuello de botella para los gobiernos locales más pequeños o alejados.
La falta de una asistencia técnica diferenciada por parte del gobierno central
impide que los municipios rurales compitan en igualdad de condiciones en la
ejecución de sus carteras de inversión.
vi. Recomendaciones Estratégicas
A partir de estos hallazgos, se proponen las siguientes líneas de acción:
• Servicio Civil Meritocrático: Fortalecer la profesionalización de las
unidades formuladoras y ejecutoras mediante regímenes laborales que
incentiven la permanencia del talento técnico.
• Banco de Proyectos Robusto: Invertir más tiempo y recursos en la fase
de pre-inversión para minimizar las contingencias durante la ejecución
física.
86
• Digitalización y Transparencia: Implementar herramientas de Building
Information Modeling (BIM) y sistemas de monitoreo en tiempo real
para permitir un control social y técnico más efectivo.
• Descentralización de la Asistencia Técnica: Crear centros de apoyo
regional que brinden soporte directo a los municipios con menores
capacidades institucionales.
En conclusión, la eficacia en la ejecución de inversiones públicas
municipales es un fenómeno multicausal donde la gestión del conocimiento y
la voluntad política pesan tanto como el presupuesto. Para cerrar las brechas
sociales, es imperativo transitar de una cultura de gasto por presupuesto hacia
una de inversión por resultados, donde el valor público creado sea el principal
indicador de éxito.
87
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sustainability_000545c6.html
92
De esta edición de “Análisis de los factores que condicionan la eficacia
en la ejecución de inversiones públicas municipales”, se terminó de
editar en la ciudad de Colonia del Sacramento en la República Oriental
del Uruguay el 20 de febrero de 2026
93
