Depósito Legal: Nro. 2022-12228
1
Deuda Pública en Latinoamérica y propuestas del Banco Mundial
Jorge Luis Vargas Espinoza, Humberto Escudero Vásquez, Wily Leopoldo
Velásquez, Zulema Velásquez, Giovana Araseli Flores Turpo
Adaptado por: Ysaelen Odor Rossel
Compilador: Natalia Espinoza García
© Jorge Luis Vargas Espinoza, Humberto Escudero Vásquez, Wily
Leopoldo Velásquez Velásquez, Zulema Velásquez Velásquez, Giovana
Araseli Flores Turpo, 2022
Jefe de arte: Natalia Espinoza García
Diseño de cubierta: Juan Carlos Lázaro Guillermo
Ilustraciones: Juan Carlos Lázaro Guillermo
Editado por: Editorial Mar Caribe de Josefrank Pernalete Lugo
Jr. Leoncio Prado, 1355 – Magdalena del Mar, Lima-Perú
RUC: 15605646601
Libro electrónico disponible en http://editorialmarcaribe.es/?page_id=265
Primera edición – diciembre 2022
Formato: electrónico
ISBN: 978-612-49137-0-9
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2022-12228
2
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ................................................................................. 10
CAPITULO I ........................................................................................ 14
El INICIO UN POCO RESERVADO DE LA DEUDA EXTERNA DE
AMÉRICA LATINA. ............................................................................ 14
1.1 EL CURSO DEL FENÓMENO. ........................................................ 14
1.1.1 EL ORIGEN DE LA DEUDA .................................................. 15
Tabla 1.1. ......................................................................................... 21
Evolución de la deuda externa argentina y comparación entre los
vencimientos a menos de un año y las exportaciones totales (en millones
de dólares) ........................................................................................ 21
Tabla 1.2. ......................................................................................... 24
Evolución de la balanza comercial argentina y de ................................ 24
algunos servicios financieros (en millones de U$S) .............................. 24
1.2. PAGO DE LA DEUDA ................................................................... 26
Tabla 1.3 .......................................................................................... 35
Evolución de la deuda bruta y neta de la argentina ............................... 35
y carga financiera por intereses (en millones de dólares) ...................... 35
1.3 ASPECTOS CONTABLES Y PRINCIPALES TENDENCIAS. ............. 36
Figura 1.1 ......................................................................................... 37
América latina y el caribe: saldo de la deuda pública según cobertura
institucional, 1990-2003 .................................................................... 37
Tabla 1.4 .......................................................................................... 38
América Latina y el caribe: Deuda pública del gobierno central 1990-2003
........................................................................................................ 38
(Porcentajes de pib) a ......................................................................... 38
Tabla 1.5. ......................................................................................... 39
América latina y el caribe: deuda pública del sector público no financiero
1990-2003 (porcentaje de pib) A ............................................................ 39
3
CAPITULO II ...................................................................................... 40
LOS IMPACTOS ECONÓMICOS ........................................................... 40
2.1. IMPACTOS ECONÓMICOS DE LA PANDEMIA Y LOS RIESGOS
PARA LA RECUPERACIÓN. ................................................................ 40
2.1.1. INCREMENTO de las diferencias internas y entre países ....... 40
2.1.2 REACCIONES A CORTO PLAZO DE LOS GOBIERNOS
FRENTE A LA CRISIS. ........................................................................ 41
Figura 2.1. ........................................................................................ 42
Respuesta fiscal a la covid-19: Países seleccionados, por grupo de
ingresos ............................................................................................ 42
Figura 2.2. ........................................................................................ 43
Políticas fiscales, monetarias y para el sector financiero aplicadas en
respuesta a la crisis de la COVID19, por grupo de ingresos de los países
........................................................................................................ 43
2.1.3 Riesgos para la recuperación equitativa ................................... 44
Figura 2.3 ......................................................................................... 45
Riesgos de los balances interconectados. ............................................. 45
2.2 RIESGOS DE LOS BALANCES BANCARIOS: FOMENTAR LA
TRANSPARENCIA Y FACILITAR LA GESTIÓN DE LOS PRÉSTAMOS
PROBLEMÁTICOS ANTE EL CONTEXTO PANDEMIA. ........................ 46
Tabla 2.4 .......................................................................................... 48
Capacidad de los sistemas bancarios para absorber el aumento de los
préstamos dudosos, por grupo de ingresos de los países ....................... 48
2.2.1 OPTIMIZAR LA TRANSPARENCIA Y DISMINUIR LOS
INCENTIVOS QUE ALIENTAN MEDICIONES INCORRECTAS. ............ 49
2.2.2 CORREGIR LOS PRÉSTAMOS CON DIFICULTADES
MEDIANTE INTERVENCIONES RELGULATORIAS. ........................... 50
2.3 REDEFINICIÓN DE LA DEUDA DE LAS EMPRESAS Y LOS
HOGARES. .......................................................................................... 51
2.4 LOS PRÉSTAMOS DURANTE LA RECUPERACIÓN Y
POSTERIORMENTE. ............................................................................ 51
Figura 2.5 ......................................................................................... 52
4
Tendencias trimestrales de las condiciones crediticias, por grupo de
ingresos de los países, 2018-2021. ..................................................... 52
2.5 LA IMPORTANCIA DE LOS NUEVOS DATOS PARA MEJORAR LA
VISIBILIDAD Y LAS FORMAS DE RECURSO. ..................................... 54
2.6 LA GESTIÓN DEL RIESGO CREDITICIO, GARANTÍAS DE
CRÉDITO. ........................................................................................... 55
2.7 POLÍTICAS DESTINADAS A FOMENTAR LA INNOVACIÓN
SEGURA. ............................................................................................ 56
CAPITULO III ..................................................................................... 57
CONTEXTO ECONÓMICO ................................................................... 57
3.1 ACCIONES DEL BANCO MUNDIAL. .............................................. 57
3.2 APOYAR EL CRECIMIENTO INCLUSIVO BANCO MUNDIAL. ....... 58
3.2.1 INVERTIR EN CAPITAL HUMANO. ............................................ 58
Tabla 3.1 .......................................................................................... 58
Compromisos y desembolsos para la Región 2020-2022 ........................ 58
(En millones de USD) ........................................................................ 58
3.2.2. PROMOVIENDO UNA RECUPERACIÓN VERDE Y SOSTENIBLE
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. ...................................................... 59
3.2.3 APOYANDO LOS OBJETIVOS DE DESARRO DE LOS PAÍSES. .... 60
Figura 3.1 ......................................................................................... 60
Financiamiento del BIRF Y DE LA AIF, por Sector, 2022. ................... 60
(Porcentaje del total de USD 10.400 millones) .................................... 60
Tabla 3.2 .......................................................................................... 62
Reseña de América Latina y el Caribe ................................................. 62
3.3 GESTIONAR LA DEUDA PÚBLICA. ............................................... 63
Figura 3.2. ........................................................................................ 63
Deuda bruta de la administración pública como porcentaje del PIB, por
grupo de ingresos de los países (2010-20) .......................................... 63
3.3.1. GESTIONAR LA DEUDA PÚBLICA PARA PODER DESTINAR
RECURSOS A LA RECUPERACIÓN. .................................................... 64
5
3.3.2 SOLUCIONAR EL SOBREENDEUNDAMIENTO ....................... 66
Tabla 3.3 .......................................................................................... 67
Reestructuración de la deuda pública y tiempo que duró el
incumplimiento, países seleccionados, 1975-2000 ................................ 67
3.3.3 MEJORAR LA TRANSPARENCIA Y LA COORDINACIÓN Y
AUMENTAR LOS INGRESOS. ............................................................. 68
CAPÍTULO IV ..................................................................................... 70
DEUDA PÚBLICA Y ESPACIO FISCAL EN AMÉRICA LATINA Y EL
CARIBE. ............................................................................................. 70
4.1 DEUDA PÚBLICA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE, EN
PERSPECTIVA. ................................................................................... 70
Figura 4.1. ........................................................................................ 70
América Latina a: Deuda pública externa e interna con respecto ........... 70
al producto interno bruto, 1970-2014 b c ............................................. 70
Figura 4.2 ......................................................................................... 77
América Latina, países seleccionados: deuda pública externa e interna,
1990-2014. ........................................................................................ 77
(Porcentaje del PIB) .......................................................................... 77
Figura 4.3 ......................................................................................... 78
América Latina (19 países): deuda pública con respecto al PIB, por
países, 2000 y 2014 ........................................................................... 78
(En porcentajes) ................................................................................ 78
Figura 4.4 ......................................................................................... 79
América Latina (19 países): composición de la deuda pública, por países,
2014 ................................................................................................. 79
Figura 4.5 ......................................................................................... 80
El Caribe (13 países): deuda pública con respecto al PIB, 2000-2014 .... 80
(En porcentajes) ............................................................................ 80
Figura 4.6 ......................................................................................... 81
El Caribe (13 países): deuda pública con respecto al PIB, por países, 2000
y 2014 .............................................................................................. 81
6
(En porcentajes) ............................................................................ 81
4.2 CERRAR LA BRECHA FISCAL BANCO MUNDIAL ......................... 82
CAPITULO V ....................................................................................... 85
EL SISTEMA DE LA RECAUDACIÓN Y LA SOLUCIÓN A LAS
BRECHAS. .......................................................................................... 85
5.1 INCREMENTAR LOS IMPUESTOS LEGISLADOS ........................... 85
Figura 5.1 ......................................................................................... 86
Recaudación del IVA ......................................................................... 86
Figura 5.2 ......................................................................................... 87
Recaudación del IRPF ........................................................................ 87
Figura 5.3 ......................................................................................... 88
Recaudación del Impuesto de Sociedades. ........................................... 88
5.2 ¿SUBIR O NO SUBIR? LOS IMPUESTOS EN AMÉRICA LATINA .... 89
Figura 5.4 ......................................................................................... 91
La tasa tributaria inicial es importante para determinar el efecto
depresivo sobre el crecimiento de elevar el IVA .................................. 91
Mapa 5.1 ........................................................................................... 92
Hay espacio para aumentar el IVA en los países de ALC con tasas
iniciales bajas para este impuesto ....................................................... 92
Figura 5.5 ......................................................................................... 92
Ingresos fiscales (como porcentaje del PIB) ........................................ 92
5.3 Impacto potencial de un aumento en el IRPF ..................................... 93
Tabla 5.1 .......................................................................................... 95
Estadísticas simples de la AMIITR a través de una muestra conjunta por
región/año para Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y
Estados Unidos.................................................................................. 95
Figura 5.6 ......................................................................................... 99
Respuesta a nivel país del ingreso antes de impuestos ante un shock en la
AMIITR exógeno e imprevisto, neto de impuestos, provocado únicamente
por cambios en los impuestos legislados ............................................. 99
7
Mapa 5.2 ......................................................................................... 100
Proporción que representa el 10 por ciento superior de los contribuyentes,
por región de cada país .................................................................... 100
Mapa 5.3 ......................................................................................... 101
Proporción que representa el 10 por ciento superior de los contribuyentes,
por región de cada país (sigue) ......................................................... 101
Figura 5.7 ....................................................................................... 102
Cambios en las variables de los márgenes extensivo e intensivo del
mercado laboral a un año de un aumento de uno por ciento en la AMIITR
neto de impuestos ............................................................................ 102
Tabla 5.8 ........................................................................................ 103
Respuesta a nivel país de la recaudación del IRPF ante un cambio
exógeno e imprevisto de la AMIITR ................................................. 103
5.4 IMPUESTOS SOBRE LA RENTA DE SOCIEDADES: TASAS
IMPOSITIVAS ELEVADAS, CUMPLIMIENTO MODERADO. .............. 103
Figura 5.9 ....................................................................................... 104
Tasa estándar del impuesto sobre la renta de sociedades, por región del
mundo y país de ALC ...................................................................... 104
Figura 5.10 ..................................................................................... 106
Muchos países de ALC suelen recaudar menos (como porcentaje del PIB)
que otros países para el mismo nivel de carga tributaria ..................... 106
Figura 5.11 ..................................................................................... 107
Muchos países de ALC suelen mostrar niveles más altos de informalidad
que otros países para el mismo nivel de carga tributaria ..................... 107
Figura 5.12 ..................................................................................... 109
Gasto público en los mercados emergentes. ....................................... 109
5.5 REDUCIR LA INVERSIÓN PÚBLICA: UNA SOLUCIÓN RÁPIDA CON
REPERCUSIONES DRÁSTICAS Y DURADERAS SOBRE EL
CRECIMIENTO. ................................................................................. 109
Figura 5.13 ..................................................................................... 110
Inversión pública en todos los países en desarrollo. ........................... 110
Figura 5.14 ..................................................................................... 112
8
Multiplicdores de la Inversión Pública. ............................................. 112
Mapa 5.3 ......................................................................................... 113
Estimaciones de los multiplicadores de la inversión pública en todo el
mundo ............................................................................................ 113
Mapa 5.4 ......................................................................................... 114
Evolución a lo largo de 50 años de los multiplicadores de la inversión
pública en las provincias argentinas .................................................. 114
5.1.1 REDUCIR LAS TRANSFERENCIAS A LAS PERSONAS MÁS
VULNERABLES. ............................................................................... 114
Mapa 5.5 ......................................................................................... 115
Existencia de mecanismos automáticos de indexación basados en precios
alrededor del mundo, circa 2019 ....................................................... 115
Figura 5.15 ..................................................................................... 116
Porcentaje de individuos que viven al día en los países industrializados y
emergentes (porcentaje de la población) ............................................ 116
5.1.2 REDUCIR EL DESPERDICIO Y LA INEFICIENCIA: ¿UNA FORMA
“GRATUITA” DE RESTAURAR LA CONFIANZA PÚBLICA? .............. 116
Figura 5.16 ..................................................................................... 117
Costo del despilfarro e ineficiencias en el gasto público de ALC como
porcentaje del PIB y del gasto del sector público ............................... 117
Figura 5.17 ..................................................................................... 118
Costo del despilfarro e ineficiencias en el gasto público de ALC como
porcentaje del PIB y del gasto del sector público ............................... 118
Figura 5.18 ..................................................................................... 119
Costo del despilfarro e ineficiencias en el gasto público de ALC, como
porcentaje de los déficits fiscales generales en 2021 .......................... 119
Figura 5.19 ..................................................................................... 119
Rendimiento del Gasto Público bajo diferentes niveles de eficiencia. .. 119
Figura 5.20 ..................................................................................... 121
Determinantes y consecuencias de un nivel alto de despilfarro e
ineficiencia en el sector público ....................................................... 121
9
Figura 5.21 ..................................................................................... 122
Confianza de las personas en el gobierno, por región ......................... 122
BIBLIOGRAFIA ................................................................................. 124
BIOGRAFÍA DE LOS AUTORES…………………………………………….127
10
INTRODUCCIÓN
Entre 1998 y 2002, que se ha caracterizado como la "media década
perdida", la deuda pública aumentó significativamente en varios países de
América Latina. En promedio, la participación de la deuda pública del
gobierno aumentó en 35,7%-50.5% del PIB al mismo tiempo que se revirtió
el ciclo macroeconómico, excluyendo a Nicaragua. La situación ilustra la
vulnerabilidad recurrente de las finanzas públicas latinoamericanas: cuando
los flujos de capital caen abruptamente, la necesidad del sector público se
contrae. Además del default de Argentina y la reestructuración de la deuda
pública externa de Uruguay, muchos otros países latinoamericanos han
tenido serios problemas de liquidez en estos años, sin emisión de bonos
gubernamentales durante la mayor parte de 2002.
¿Era posible prever esta situación? Probablemente sí, porque las
finanzas públicas se volvieron muy vulnerables a la situación por la
combinación de una gran deuda externa de corto plazo y tipos de cambio
fijos o sobrevaluados. Sin duda, la evaluación de la sostenibilidad de la
deuda no puede desligarse de la capacidad de generación de divisas del país
y de la racionalidad de los regímenes cambiarios vigentes.
Aunque muchos países hicieron esfuerzos significativos para reducir
la deuda a principios de la década de 1990, una combinación de altas tasas
de interés (principalmente debido a la inestabilidad del mercado crediticio y
el sesgo procíclico en las instituciones de crédito), la evaluación del riesgo
país y la apreciación del tipo de cambio en los casos en que los cambios en
la deuda significa un componente externo importante, y las recesiones
económicas tuvieron consecuencias devastadoras para las finanzas públicas.
En varios países, el presupuesto fiscal está atrapado en la dinámica
explosiva del crecimiento de la deuda, un proceso similar a una bola de
nieve, en el que el servicio de la deuda suele consumir una parte cada vez
mayor de los ingresos financieros públicos. El lento crecimiento económico
y el debilitamiento de las principales monedas nacionales debido a la deuda
dolarizada han jugado un papel dominante en las crisis recientes. Gran parte
11
de esta bola de nieve proviene del llamado "pecado original"1, definido
como la incapacidad de un país en desarrollo para endeudarse en el exterior
en su propia moneda o para endeudarse a largo plazo incluso en los
mercados internos. Los mercados financieros imperfectos se caracterizan
por vulnerabilidades estructurales resultantes de las diferencias de moneda
(cuando los proyectos que producen recursos en moneda nacional se
financian en moneda extranjera) y el descalce de plazos (cuando los
proyectos de largo plazo se financian con préstamos de corto plazo).
El “pecado original” explica así el “miedo a volar” que era un
comportamiento típico de las autoridades en la década de 1990 (Calvo y
Reinhart, 2002). Sin embargo, la volatilidad del tipo de cambio era
inevitable y provoca fuertes efectos riqueza cuando existen diferencias de
moneda entre activos y pasivos, aumentando el riesgo de incumplimiento
del sector público y limitando seriamente la efectividad de la política
monetaria (Céspedes, Chang y Velasco, 2004).
Si bien la relación deuda pública total/PIB, un indicador estándar de
la solvencia a largo plazo del sector público, es relativamente más baja en
América Latina2, los problemas de liquidez a corto plazo que tanto daño
causan a América Latina pueden socavar la credibilidad de los países.
Estudios recientes atribuyen este contraste al bajo nivel y alta volatilidad
de los ingresos del sector público, la debilidad de los sistemas financieros
domésticos y la mediocre calidad de las instituciones financieras.
A la luz de los acontecimientos recientes, el FMI (Fondo Monetario
Internacional) ha colocado el tema de la sostenibilidad de la deuda en el
centro de sus preocupaciones y ha elaborado varios documentos al respecto
(véase, por ejemplo, el World Economic Outlook de septiembre de 2003).
La controvertida conclusión de algunos de estos y otros documentos es que,
para asegurar la sostenibilidad, la deuda pública de los países en desarrollo
no debe superar los 25% y 30% del PIB3. Si ese fuera el límite, la mayoría
de los países latinoamericanos entrarían en la dudosa categoría.
"insostenibles", por lo que deberían generar un importante superávit
1 La expresión fue utilizada por primera vez por Eichengreen y Haussman (1999).
2 El promedio de la deuda pública, según estimaciones del FMI (véase World Economic
Outlook, septiembre 2003), alcanza casi 70% de PIB pa ra los países emergentes de Asia,
90% de PIB para los países emergent es de África y del Medio Oriente, y 55% de PIB
para los paíse s en transición
3 Varios artículos recientes llegan a conclusiones similares; véa se, por e jemplo,
Reinhart, Rogoff y Sav astano (2003), Gold stein (2003).
12
primario en los próximos años para cubrir el exceso de deuda pública. Los
estudios realizados para cada país son mucho más cuidadosos, porque
enfatizan problemas más bien estructurales al evaluar la sostenibilidad de la
deuda pública. Como enfatiza Ter-Minassian (2004), la sostenibilidad es de
naturaleza probabilística, ya que la dinámica de la deuda pública depende
de eventos financieros y macroeconómicos inciertos. Los modelos pueden
mostrar los límites superiores probables del crecimiento de la deuda, pero
no pueden mostrar qué deuda es demasiado alta. Este enfoque mucho más
flexible permite evitar conclusiones generales sobre el nivel óptimo de
deuda pública.
Por otra parte, diseccionar los efectos del COVID-19 en general es
deprimente. Una mirada más cercana a la prestigiosa revista médica The
Lancet reveló que el exceso de mortalidad promedio de ALC durante la
pandemia fue uno de los más altos del mundo. Con 25 muertes por cada 100
000 personas, esto es el doble del promedio mundial superado solo por
Europa Central y Asia Central (Exceso de mortalidad por covid-19
colaboradores, 2022).
De manera similar, las estimaciones de los sistemas regionales de
salud varían desde muy precisos en Costa Rica y Chile hasta una
subestimación diez veces mayor en Venezuela, Bolivia, El Salvador y
Nicaragua. Los errores tienden a aumentar con la mortalidad y, por lo tanto,
son posibles indicadores indirectos de la calidad de la gestión de crisis. Si
bien la recuperación llevó la tasa de pobreza prácticamente a los niveles
previos a la pandemia, pasando del 30 % en 2021 al 28,5 % en 2022, los
efectos estructurales de la pandemia sobre la pobreza y la desigualdad son
severos y en gran medida no abordados.
Hasta ahora, alrededor de 170 millones de estudiantes en la región se
han perdido el aprendizaje presencial durante aproximadamente la mitad del
día que normalmente lo harían, lo que podría resultar en una caída del 10
por ciento en sus ingresos de por vida. (Banco Mundial, UNICEF y
UNESCO, 2022). Además, estos costos no se distribuyen equitativamente,
sino que recaen sobre quienes no tienen acceso a conexiones digitales, lo
que podría exacerbar las desigualdades existentes en las próximas décadas.
Se cree que la escasez de alimentos durante la pandemia ha obstaculizado el
crecimiento de los niños, en particular en los hogares sin acceso a
transferencias de alimentos o ayuda alimentaria en especie. En general, las
vacunas también se han reducido drásticamente, dejando a la población
vulnerable a enfermedades que antes estaban bajo control.
13
Se requieren medidas de mediano plazo para mitigar estas pérdidas,
pero más profundamente, la crisis educativa enfatiza la necesidad de
corregir las disfunciones de largo plazo que afectan a los sistemas de
educación pública de la región. En general, el empleo parece haber vuelto a
los niveles previos a la pandemia y no ha habido un aumento sostenido de la
informalidad, incluso entre las mujeres, o el subempleo. Este futuro
relativamente favorable puede enmascarar una dinámica más desfavorable,
considerando, por ejemplo, el fuerte aumento de los flujos migratorios en la
región y hacia la frontera americana.
14
CAPITULO I
EL INICIO UN POCO RESERVADO DE LA DEUDA
EXTERNA DE AMÉRICA LATINA.
1.1 EL CURSO DEL FENÓMENO.
Abordar el tema de la deuda externa de los países latinoamericanos es
un problema casi inagotable. Está indisolublemente ligado al desarrollo y
características del sistema financiero internacional y especialmente a las
decisiones del sistema bancario durante el auge financiero internacional.
También se refiere a las percepciones de los gobiernos en el mundo y
grupos privilegiados sobre las oportunidades y riesgos de los mercados
internacionales.
La crisis de la deuda aún requiere una explicación de las causas que
llevaron su aparición y posteriores consecuencias. Finalmente, el pago de
los enormes pasivos acumulados plantea interrogantes que van desde el
equilibrio de los mercados internacionales de capital hasta las
circunstancias de la distribución del ingreso entre los países deudores.
En otras palabras, el tema de la deuda no puede desligarse de los
fenómenos políticos y sociales, los cuales, junto con los fenómenos
económicos, forman un conjunto separado de fuerzas e intereses que no
siempre aparecen en las explicaciones más intencionadas, y los aspectos
formales del caso. Abordar el tema como un todo está más allá del alcance
de esta obra y más allá de las limitaciones del autor.
Pero la imposibilidad de la omisión obliga a elegir algunos temas y
organizar la presentación para causar inquietud en el lector; aún a este
precio, omitiendo algunos aspectos importantes y presentando el resto de
forma resumida, se trata de trazar el curso de un fenómeno que aún no ha
agotado sus consecuencias y no ha sido tratado por el análisis teórico.
Intentamos presentar el problema de la deuda desde la perspectiva del
deudor y de una manera inusual, organizando la presentación en torno a tres
ejes: el origen de la deuda, la crisis provocada por su demanda de pago, y
las condiciones sociopolíticas resultantes.
15
1.1.1 EL ORIGEN DE LA DEUDA
Los países latinoamericanos han jugado tradicionalmente el papel de
deudores en el sistema financiero internacional. Además, varios de ellos se
independizaron en el siglo pasado y al mismo tiempo solicitaron préstamos
en el mercado británico. La relación financiera con el mercado británico en
ese momento aseguró el acceso a financiamiento para diversas actividades
específicas. Incluidos los militares allanando el camino para el
reconocimiento del nuevo estado por parte de un poder hegemónico que
presumiblemente estaría interesado en controlarlo más adelante.
Ese vínculo de diplomacia y finanzas dio sus frutos en términos de
reconocimiento político Gran Bretaña reconoció a casi todos los nuevos
países latinoamericanos en la década de 1820, aunque fue muy costoso en
términos reales y conllevaron largos intereses: El primero fue Argentina, el
préstamo no pudo ser devuelto por décadas y provocó varias fricciones
entre Buenos Aires y Londres que continuó durante todo el siglo XIX
porque acababa de pagar al final de este.
También en esta posibilidad, hay combinaciones económicas y
políticas en el proceso de deuda, y en este contexto, su "solución" parece
deberse a un período de décadas. Sin embargo, es conveniente anticipar que
es difícil encontrar otro momento en la historia de países latinoamericanos
donde la deuda y su servicio representaron una dimensión tan grande en
comparación con los indicadores actuales de forma independiente.
Esta deuda presenta un aspecto cualitativamente diferente a la
anterior y su formación combina las consecuencias de expectativas
optimistas en los años 70 y cambios inesperados en el contexto financiero
internacional en los años 80. El problema surge de la convergencia de dos
factores: la dimensión que alcanza el saldo de la deuda acumulada y el
efecto de las altas tasas de interés vigentes en el mercado internacional
sobre la obligación de pago anual.
Ambos fenómenos tienen orígenes diferentes y ocurrieron en
momentos distintos. La deuda externa creció de manera intensa,
especialmente en valor nominal en la década del 70. Durante este período, a
los gobiernos latinoamericanos les resultó fácil tomar dinero que veían
desde hacía mucho tiempo.
16
En la práctica, el flujo de recursos financieros se congeló durante la
crisis internacional, la Segunda Guerra Mundial y la inmediata postguerra.
Inmediatamente después de la década del 50, se inició un ligero aumento de
la oferta monetaria de la periferia, proveniente casi exclusivamente de los
bancos oficiales centrales, además de las instituciones internacionales
creadas para tal efecto.
Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y otros similares.
Desde principios de los años setenta, la situación cambia inesperadamente.
La abundancia de capital líquido en los mercados financieros
internacionales posibilita una oferta cualitativa y cuantitativamente
diferente a la anterior; no es posible entrar en este amplio tema analizando
las razones de esta enorme liquidez, pero conviene recordar que tiene su
origen, por un lado, en el reciclaje de los excedentes ocupados por los
países productores de petróleo.
A partir de los nuevos precios establecidos en 1974 y, por otra parte,
multiplicados por el dinero producido por la actividad de los bancos que
operan en el mercado del eurodólar. Es decir, algunos de estos fondos
respondieron a ahorros reales en algunas partes de la economía
internacional, mientras que otros eran más bien el resultado del dinero
emitido por los bancos; ambos tipos de fondos ahorros reales y dinero
creado por crédito se sumaron a la oferta crediticia de los países
periféricos.
Por supuesto, los bancos no querían dar los préstamos a todos los
países; generalmente eligieron países en desarrollo, que incluían la mayoría
de los países de América Latina. En cambio, los países más pobres un grupo
cada vez más conocido como el cuarto mundo encontraron casi imposible
financiarse en los mercados bancarios privados.
Esta tendencia fue confirmada por instituciones públicas
internacionales de crédito y contratos de los países industrializados más
grandes. Estas organizaciones recomendaron que los países en desarrollo de
nivel medio obtuvieran préstamos de bancos internacionales privados, lo
que liberaría fondos públicos para los prestatarios más pobres del planeta.
Algunas organizaciones internacionales definieron una regla de
elegibilidad de préstamo que se definía como un cierto ingreso promedio en
17
cada país, lanzando así un sistema que separaba a los prestamistas del tercer
mundo, los mercados privados y los que solo pudieron obtener fondos en el
sector público.
Es interesante destacar, que el proceso no fue espontáneo y no fue
igual para todos. Aunque algunos países tuvieron que financiarse a través
de bancos privados, los cuales estaban dispuestos a invertir sus crecientes
excedentes de efectivo, algunos países no tuvieron más remedio que confiar
en la ayuda de organizaciones públicas.
Un tratamiento diferente tuvo un resultado notable después de la
crisis del endeudamiento: los primeros podían tener grandes deudas en
"condiciones de mercado", que incluían altas tasas de interés y cargos por
cobranza tardía, mientras que estos últimos constituían la mayoría de las
obligaciones de préstamos "baratos" con las tasas de interés más favorables
y obligaciones a largo plazo para liquidar sus deudas.
La situación de uno y otro no se debe a las diferentes políticas de los
prestamistas, sino a las limitaciones objetivas de los mercados
internacionales, frente a las cuales las acciones específicas de gobiernos e
instituciones fortalecieron el interés de los banqueros privados del país. Sin
embargo, el proceso transcurrió sin problemas en la década de 1980.
Puede decirse que la principal preocupación, al menos en apariencia,
era la inversión de esos fondos más que las posibilidades futuras de obtener
sus frutos. De hecho, la mayoría de los países latinoamericanos recibieron
los reembolsos solicitados a los pocos días, y la experiencia de Argentina
registró casos en los que se emitieron de inmediato en respuesta a una
simple llamada telefónica desde Buenos Aires.
Los prestamistas parecían pensar que los países menos desarrollados
eran buenos clientes para sus negocios financieros más allá de su capacidad
objetiva de pago; con base en las estadísticas, podemos confirmar que los
últimos fueron en su mayoría tan o más difíciles que los actuales, aunque el
éxito de los estudios no se vio obstaculizado por ese aspecto. El ejemplo
brasileño es el contraste más importante, aunque no el único, entre facilidad
de crédito y dificultad de pago.
Después del primer shock petrolero, el sector externo de la economía
brasileña enfrentó grandes desequilibrios. Todas las evaluaciones del futuro
18
de la balanza comercial de Brasil, desde 1974, han indicado claramente que
el país no podrá cumplir con sus obligaciones externas; esto no impidió que
siguiera siendo uno de los clientes privilegiados del sistema financiero
internacional durante la próxima década.
Está claro que los cálculos financieros tradicionales que se aplican a
todas las empresas que solicitan préstamos fueron rechazados cuando se
aprobaron préstamos a los países. Esta tendencia fue confirmada por A.
Krieger Izquierda, ex ministro de economía argentino, quien también fue
vicepresidente del Banco Mundial en los años 70; quien señaló que los
bancos prestan más atención a la investidura del ministro de Economía y la
confianza que crea su política que a los hechos específicos cuando otorgan
préstamos. Los bancos cambiaron sus condiciones de préstamo basándose en
la imagen de que "Por la soberanía de los países no pueden quebrar".
En lugar de comprobar si los flujos económicos de los países
solicitantes del préstamo permiten su recuperación futura, como en el caso
de los préstamos corporativos, prevaleció más la experiencia del ministro
de finanzas que la estabilidad política de varios gobiernos ya sean
democráticos o militares dictatoriales, e incluso preferían estas últimas y en
el "futuro prometedor" economías incapaces de resolver sus problemas
exteriores.
Por ejemplo, el caso de Brasil y la diversificación industrial de la
producción, combatiendo la inflación y otras variables similares, pero casi
sin mencionar que sus proyecciones no sectoriales indicaban la posibilidad
del déficits de muy largo plazo que impedirían el repago de los préstamos a
menos que se reciban nuevos créditos en la fecha de pago.
Esta situación no causó preocupación para los prestamistas ni para los
beneficiarios. Los primeros estaban más motivados por la inversión de
excedentes que por la "cautela" de los prestatarios, y preferían consolarse
con las prometedoras perspectivas de los países privilegiados del tercer
mundo. Estos, a su vez, estaban más satisfechos con la facilidad de obtener
dinero que con la dificultad de pago, le dijeron repetidamente que tomaran
el dinero para asegurarse de que el próximo proceso de desapalancamiento
dejaría espacio para que refinanciara la cancelación de los pasivos
existentes. Un alto funcionario brasileño comentó sobre algunas críticas de
que la estrategia oficial de la deuda era administrarla bien. Se entiende
bien: de "administración" y no de “pago"; es decir, administrar el flujo de
19
caja para resolver los problemas del presente, dejando el “pago” para el
futuro y por lo tanto para otro gobierno y otro respectivo funcionario.
Esta afirmación expresa quizás el indicador más claro de la confianza
de todos los actores en una continua "circulación" interminable de puntos
tan favorables a quienes tenían exceso de dinero prestado como a los que
estaban dispuestos a aceptarlo. Esta confianza no impidió que los banqueros
siguieran ciertos estándares de seguridad aceptados por los asegurados,
cuyas peligrosas consecuencias se sentirán después del estallido de la
crisis.
Los bancos recibieron depósitos a corto plazo y por lo tanto tuvieron
que prestar por períodos similares para evitar el riesgo de que sus activos y
pasivos no coincidieran en caso de eventos inesperados, esta política va en
contra de los requerimientos de países endeudados, que solicitaron
préstamos a mediano o largo plazo; por lo que, para evitar roces, se acordó
-más o menos implícitamente- que se renovarían tantas veces como fuera
necesario.
Era sólo un espejismo contable para tapar posibles desajustes
bancarios y así lo aceptaron los deudores, aunque el tiempo retratará sus
inconvenientes. Es importante señalar que la contabilidad no se
correspondía con la realidad porque no se cumplió el plazo o no participó ni
siquiera en la hipótesis más optimista. Por ejemplo, en la tabla 1.1 se
registra la evolución de la deuda de Argentina por capital cada año según
los pasivos registrados al cierre del año anterior frente a las exportaciones
anuales.
Puede observarse que las obligaciones de capital incluidas en cada
período fueron, desde 1979, superiores al valor total de las respectivas
exportaciones; en el año del período anterior 1973-1978. El fenómeno se
agrava cuando se incluyen los pagos de intereses, y más aún cuando se
compara la balanza comercial en vez de exportaciones totales.
Esto no impidió que los acreedores hicieran los préstamos. Los
pasivos de corto plazo (menos de un año) representaron el 0-50% de los
pasivos externos de Argentina durante todo el período, principalmente
debido a la reacción de los bancos privados. La disposición de los
acreedores a imponer bonos a corto plazo, que enmascaraba la realidad del
problema de la deuda, no parecía ser reconocida por los mercados globales.
20
Cada año, nuevos bancos se sumaron al proceso de prestar a países
"privilegiados" a través de esa peculiar práctica institucional de "seguir al
líder”; más y más bancos medianos se han unido a sindicatos que se han
formado para prestar dinero, creyendo que los gerentes saben lo que están
haciendo. La "mente de rebaño" mencionada en varios estudios sobre este
tema ha permitido que el dinero fluya hacia instituciones financieras
privadas con los nombres más famosos del mercado mundial, asumiendo que
el negocio es negocio de todos. Las dificultades no aparecieron porque de
hecho el proceso de refinanciación no introdujo serias deficiencias hasta el
fatídico año 1982, cuando estalló la crisis.
Desde entonces, un cambio en la actitud de los acreedores ha ejercido
una presión adicional sobre los países endeudados de que no hay forma de
cumplir con estas obligaciones de acuerdo con los términos de su firma. Lo
que se rompió fue el acuerdo implícito de que el refinanciamiento
continuaría indefinidamente; Esta división se debe a los cambios en el
desarrollo y situación del sistema financiero mundial, pero eso no lo hace
menos importante o peligroso para los deudores e incluso acreedores. El
sistema de crédito a corto plazo abrió el factor aleatorio al interés a largo
plazo. Esto se ajustó por las condiciones de mercado en el momento en que
cada refinanciamiento se acordó como variable independiente. A
continuación, la tabla 1.1.
21
Tabla 1.1.
Evolución de la deuda externa argentina y comparación entre los vencimientos a menos
de un año y las exportaciones totales (en mi llones de dólares)
Fuente: Caravelle, (2018).
Bajo estas condiciones, el sistema permitía a los bancos eliminar el
riesgo de cambios en las tasas de interés ya que habían ocurrido desde 1980
porque las tasas de interés eran nominalmente bajas, y generalmente
negativas en términos reales. El cambio de política monetaria
estadounidense en el último trimestre de 1979 y su rápido y poderoso efecto
sobre las tasas de interés destruyeron las expectativas creadas en la fase
anterior. Desde entonces, las tasas de interés han sido altas en valor
nominal y muy altas en valor real.
En rigor, el endeudamiento en el mundo idílico de los 70 representó
mucho más que una solución del sector externo de los países que lo
solicitaron. Al mismo tiempo, le ofreció la oportunidad de recibir un
subsidio oculto por la diferencia entre la tasa de interés y la inflación
mundial. En efecto, la persistencia de los tipos de interés negativos nos
22
permitía suponer que la deuda se "liquidaría", en efecto, con el tiempo,
reduciendo e incluso eliminando el costo de cancelarla en algún momento.
Esto tampoco fue un problema para los bancos, porque su negocio
era averiguar la diferencia entre las tasas activas y pasivas, por lo que
también tuvieron que consolarse con la tendencia a la baja en el valor real
de los bancos y su propiedad histórica. Este proceso terminó a fines de
1979. El cambio en la política monetaria de EE. UU. después de que
Volcker asumiera el cargo de la todopoderosa Reserva Federal hizo que las
tasas de interés nominales y reales aumentaran drásticamente, con
importantes implicaciones para los bancos centrales internacionales, la
economía y especialmente sobre el estado del país deudor.
Las expectativas creadas en el período anterior se extinguieron por
unas consolidaciones de las tasas de interés, tanto nominales como reales,
las más altas conocidas desde poco antes de la crisis de 1929. Este
fenómeno resultó decisivo. Disminuyó la maniobra de deudores, porque
posteriormente aumentó la deuda externa por devengo de intereses
capitalizados más que de solicitudes de crédito adicional.
El ejemplo argentino es paradigmático. La balanza comercial del país
es positiva y ha crecido de forma neutral desde 1981. Sin embargo, la
deuda nominal aumentó de 27.000 millones de USD a fines de 1980 a casi
millones de USD a fines de 1984 (La tabla 2.1 muestra la evolución de
algunas balanzas de pagos). Es decir, la deuda casi se duplicó en cuatro
años, a pesar de que se realizaron pagos importantes a acreedores (3.000-
4.000 millones de euros en 1983-1984).
El mismo cuadro muestra que los intereses acumulados sobre la
deuda cayeron de poco menos de $1,200 millones en 1979 a casi $5,000,
millones tres años después y han ido aumentando desde entonces. Y es
posible que las estimaciones contables de las que provienen estos datos
(Banco Central de la República Argentina) no reflejen toda la magnitud del
fenómeno, porque se tienen en cuenta ciertos costos ocultos de la
refinanciación, como los spreads. . . y cargos, que son en última instancia
mecanismos que incrementan los intereses devengados por el deudor.
En resumen, la experiencia argentina muestra que la deuda se puede
duplicar en pocos años sin "dinero nuevo" para prestar a los países; los
23
llamados fondos "frescos" de los bancos son simplemente préstamos
destinados a compensar intereses acumulados y capitalizarlos, pero no
préstamos adicionales para fortalecer la balanza de pagos local.
Así, alrededor de la mitad de la deuda actual no corresponde al dinero
recibido; es simplemente una capitalización de interés muy alto debido a los
cambios en la política monetaria de EE. UU. Ahora es necesario explicar la
importante razón de la mitad original de la deuda, que no debe pasarse por
alto. El aumento de las tasas de interés afectó principalmente a empresarios
que viven en países con deudas.
Los mercados financieros de los países desarrollados ofrecían
rendimientos tan altos que creaban un tirón casi irresistible. Exactamente el
mismo efecto de atracción afectó a los comerciantes europeos -cuyo capital
se trasladó rápidamente a los Estados Unidos- pero con una diferencia: la
falta de divisas extranjeras en los países latinoamericanos dificultó el
movimiento de capital. Entonces el proceso de endeudamiento recibió un
impulso objetivo, cuyos resultados no se pueden ocultar.
De una forma u otra, los gobiernos latinoamericanos han tendido a
implementar políticas diseñadas para proporcionar a los grupos locales
privilegiados moneda que de otro modo no podrían obtener debido a
problemas tradicionales de las fronteras externas. Las divisas podían ser
captadas por recursos de deuda externa, mientras que su salida de las
economías se facilitaba por la desregulación monetaria.
En cada caso se aplicaron medidas diferentes, pero los resultados
fueron similares, mostrando claramente la dirección de las presiones
sociales: salidas de capital ascendieron a aproximadamente 12.000 millones
de dólares en Argentina, en 1980-1981,15.000 millones de dólares en
México en 1981-82 y 14,000 millones en Venezuela en 1982. Este fenómeno
era bastante común, pero no abarcó a todos los países; en algunos países,
como Brasil, donde hubo un proceso intensivo de inversión productiva, y
donde la regulación monetaria tenía una larga tradición de estrangulación
externa de la economía, las salidas de capital fueron mucho menores que las
ya mencionadas.
En el extranjero el monto de los depósitos registrados de América
Latina plantea dos de los argumentos más comunes en relación con el tema
de la deuda de los países latinoamericanos que se endeudaron.
24
Tabla 1.2.
Evolución de la balanza comerc ial argentina y de
alguno s servicios financiero s (en millones de U$S)
Los valores entre paréntesis indican cifras nega tivas para el país.
La columna de « errores y omisiones » refleja en parte fuga de capitales
no registrada.
Los valores para 1984 a 1986 son estimaciones preliminares.
Mientras deja escapar el capital local a los mercados financieros del
Norte, lo que mostraría los "errores políticos" cometidos. El segundo, más
práctico, piensa en soluciones; Si los gobiernos ofrecieran garantías y
condiciones de mercado "razonables", esos capitales serían devueltos para
solucionar los problemas de la deuda. La realidad no es la misma que la
hipótesis antes mencionada: la salida de esos capitales es una de las razones
de la deuda actual, porque no se fue por "errores" político-económicos sino
por una fuerte presión interna, iniciado en la atracción que ofrecen los
mercados financieros internacionales. La facilidad para obtener un
préstamo permitió la plena circulación del dinero en esta etapa: los bancos
25
prestaban a los gobiernos, que lo vendían libremente a los agentes locales,
quienes a su vez lo invertían en bancos internacionales.
Al final del ciclo, desencadenado por los fenómenos de 1980, había
depósitos de deuda nacional y privados en moneda extranjera. La
conclusión obvia es que la deuda no puede separarse de las salidas de
capital. No se trata de dos fenómenos distintos, sino de dos procesos
íntimamente relacionados; gran parte del origen de la deuda proviene del
deseo de los sectores privilegiados de América Latina de conseguir las
divisas que querían invertir en el exterior, así como de mantener la juerga
de compras de cosas nuevas.
El consumo provisto por los centros industriales, que provocó, por
ejemplo, la enorme expansión de los negocios en Miami y otras ciudades
asociadas al movimiento de personas de otros continentes. Sin embargo, el
pago de la deuda es en cierta medida un sistema que redistribuye los
recursos locales. Un país debe recaudar impuestos de todos los ciudadanos
para cumplir con sus obligaciones en el exterior, pero parte de esos pagos
van a agentes locales que son acreedores externos, aunque vivan en el país
del deudor porque poseen bonos o depósitos en los bancos que insisten en
cobrar intereses para repartir algunos entre sus clientes.
El tema es demasiado extenso, pero merece ser mencionado, porque
ayuda a comprender tanto la actitud política hacia la deuda como las
decisiones de la mayoría de los gobiernos latinoamericanos. Casi todos
reclaman la deuda y al mismo tiempo intentan pagarla, porque no pueden
sino reconocer las reglas del juego financiero internacional sin enfrentarse
a los grupos sociales internos que se benefician del proceso.
Por supuesto, este aspecto, sobre el cual solo se puede decir aquí,
también depende de cómo se atribuyó al dinero en cuestión en cada país.
Por ejemplo, en Brasil, la deuda es vista como una carga económica, pero se
compensa con una gran cantidad de equipos de producción instalados en el
país; no todo fue especulación. En Argentina, en cambio, donde el 60% de
la deuda acumulada en 1981 corresponde a la fuga de capitales privados, la
sociedad percibe esa carga como "ilegítima" según el foro de partidos
radicales del período de la campaña electoral. Hay grupos políticos y
sociales que exigen comodidad y tienen que pagarla por las razones
mencionadas y que tratan de ocultar el verdadero fenómeno y presionar al
gobierno para que acepte la situación heredada.
26
En otros países de la región, dependiendo de cómo se usaron las
divisas prestadas, se observan actitudes políticas y en las redes sociales que
se ubican en puntos intermedios de esta región. Sin embargo, los orígenes
de la deuda no son suficientes para explicar las respuestas locales, porque
se combinan con otros fenómenos relacionados con la carga de la deuda y
las posibilidades reales de pago, por esta razón se estudian los siguientes
temas:
1.2. PAGO DE LA DEUDA
A fines de 1982, la situación de la deuda cambió radicalmente.
Luego de la crisis mexicana, se inició el proceso de cancelación de
préstamos otorgados por la banca y los diferentes ajustes de los países
deudores. Ha llegado el momento, hasta ahora no planificado, de pagar. El
origen de la crisis sigue siendo tema de debate entre los economistas; hace
mucho tiempo y su aparición fue sólo cuestión de tiempo debido a las
nuevas tasas de interés en el mercado que multiplicaron fuertemente el
monto del pasivo. La crisis estuvo a punto de comenzar en 1981, cuando
Polonia no cumplió con sus obligaciones, sino que se ocultaron las
declaraciones optimistas de los representantes financieros internacionales.
La crisis estuvo a punto de estallar nuevamente en abril de 1982, por
la guerra entre Argentina y Gran Bretaña por las Islas de las Malvinas. El
proceso no tardó mucho en conducir a una situación que habría reproducido
el fenómeno petrolero de 1974. De la misma manera que la Guerra de Iom
Kippur pareció desencadenar el aumento del precio del petróleo cuando era
estrictamente un problema de la economía internacional y especialmente de
la industria petrolera, la guerra de las Malvinas estuvo al borde de otro
conflicto militar a la crisis de la deuda.
Posterior a estos eventos, no pasó mucho tiempo antes de que hubiera
una respuesta sobre las decisiones que el gobierno mexicano se vio obligado
a tomar. Desde este "choque" ha quedado claro para todos que la fase del
crédito simple ha terminado y ha comenzado el período de ajuste. La crisis
permitió levantar el velo de un fenómeno entonces prácticamente ignorado:
la deuda era una obligación de pago que no se podía cobrar, pero sí exigir.
27
Llegó este momento y fue necesario pasar de la "gestión de la deuda" a su
pago. Desde entonces, los cambios en las condiciones del sistema financiero
internacional han desafiado seriamente las economías de los países
relevantes.
Desde 1980, el espectacular crecimiento de la deuda con tipos de
interés se puede atribuir a un par de indicadores. La relación de la deuda
externa con el producto interno bruto de toda la economía latinoamericana
pasó de 27% en 1980 a 39% cuatro años después; este aumento se produjo a
pesar de que la balanza comercial de la región fue positiva durante el
período y permitió que parte de las obligaciones de pago salieran.
La relación deuda-producto de Argentina saltó significativamente de
33 a 60 por ciento entre 1980 y 1984. El desarrollo del interés de los
acreedores extranjeros en relación con el PIB es un indicador más efectivo
de la carga de la deuda en la nueva situación. En América Latina en su
conjunto, estos costos aumentaron del 2,2 por ciento del PIB en 1978 al 5
por ciento en 1984. En el caso de Argentina, esta misma relación saltó del 1
al 8 por ciento. Una comparación de costos financieros y de producción
para cada uno de los países refleja el verdadero costo de la deuda para cada
una de las economías.
Las cifras citadas muestran, por ejemplo, que Argentina debería
destinar el 8% de su producto interno exclusivamente para el pago de
intereses de la deuda; es claro que esta relación refleja los costos
económicos y sociales que se deben considerar al analizar el problema. Las
estimaciones basadas en la imagen de pago más común oscurecen esta
relación. Miden la disponibilidad de moneda en cada país superponiendo
relaciones reales (comerciales) y monetarias con extraños, ignorando las
transferencias de riqueza causadas por el pago de intereses la naturaleza
esencial de la deuda.
También esconden una perspectiva estructural y de largo plazo. De
hecho, cada año Argentina tendría que exportar sus productos para pagar
sólo los intereses, manteniendo su deuda de capital al mismo nivel que
ahora; es claro que, en ausencia de cambios futuros, ese deber significaría
una transferencia continua de riqueza en el tiempo. Con la excepción de
Brasil, casi ningún país logró pagar los intereses de la deuda total con el
exterior en un año.
28
En general, la parte impagada de los intereses que se acumulan sobre
el importe anterior de la deuda se capitaliza, aumentando anualmente el
valor de los pagos de intereses (independientemente del cambio en el tipo
de interés nominal) y el cargo en el número de economías endeudadas. Las
estimaciones de 1984 muestran que países latinoamericanos tenían una
balanza comercial positiva de 39.000 millones de euros para pagar una
obligación financiera; en el mismo año, sin embargo, la deuda total pasó de
USD 351.000 millones a USD 367.000 millones4.
La producción total del continente aumentó un 2,6% en 1984,
mientras que la deuda aumentó un 5,6%; esta mayor incidencia se dio a
pesar de que se enviaron al exterior bienes por un valor del 4% del PBI. Los
años 1985 y 1986 no fueron experiencias muy diferentes. La balanza
comercial de América Latina en el primero de esos dos años fue de 33.000,
millones de dólares, convirtiendo al continente en un verdadero exportador
de excedentes, es decir, de capital, al resto del mundo.
El saldo en 1986 fue de 18.000 millones de dólares, pero esa
disminución se debió a una caída en los precios de exportación, lo que
provocó una nueva disminución en los ingresos regionales. Al mismo
tiempo, la deuda acumulada aumentó hasta alcanzar los 382 mil millones de
dólares a fines de 1986. Argentina tiene la misma tendencia en las
condiciones más sensibles de su economía. Este país pagó al exterior 5- 6
% de su producto interno bruto, deuda que se incrementó por altas
diferencias y multas coercitivas.
El enfoque de la balanza de pagos muestra que América Latina
permanece desequilibrada por medidas reales, por otro lado, muestran una
gran transferencia de riqueza de países endeudados a países extranjeros.
Estos países hambrientos de capital prefieren dar a recibir. Y bajo
condiciones donde la acumulación de deuda combinada con altas tasas de
interés requiere transferencias aún mayores para equilibrar la balanza de
pagos. Para cumplir con las obligaciones financieras, los países endeudados
deben utilizar un aumento en sus exportaciones.
4 Para simp lificar la presentación, compar amos exclusivamente l a balanza comer cial con
pagos de intereses y el saldo de la deuda. Esto excluye otro s flujos de divisas
importante s para la formación de la imagen de p ago, por ejem plo, inversiones
extranjeras, transferencias de ganancias netas al exterior, servicios, derechos de
lic enci a, etc. evaluar de manera realista.
29
Esta es la única manera de obtener las divisas necesarias luego de
cerrar la posibilidad de crédito externo y apuntar ideas, ignorando otros
factores colaterales como las inversiones extranjeras y el resultado de la
balanza de servicios; así, la primera limitación al pago de intereses de la
deuda proviene de los resultados de la balanza comercial.
Reestructuración económica de los países latinoamericanos. Para
simplificar la presentación, la balanza comercial se compara exclusivamente
con los pagos de intereses y el saldo de la deuda. Esto excluye otros flujos
de divisas, como inversiones extranjeras, remesas de utilidades netas al
exterior, servicios, regalías, entre otros, determinar en la formación de la
balanza de pagos, pero no permite evaluar con realismo la especial
importancia de la deuda.
El fenómeno puede continuar de tal manera que cada país logre
producir más bienes exportables y encuentre la forma de colocarlos en el
mercado mundial; el éxito de esta política permitirá trasladar al exterior
activo más que en la actualidad. La reestructuración de estas economías
facilitará la obtención de divisas para el pago, pero no resolverá el
problema de la salida de riqueza, tan necesaria en toda sociedad
latinoamericana.
El ajuste de la economía tiene lugar en paralelo. Uno es pagar más
divisas; la segunda provoca una redistribución de rentas internas, que
incluye la transferencia de dichos bienes. La deuda externa en este punto se
convierte en un problema de la economía interna, que requiere la solución
de mecanismos de redistribución y la creación de aquellos sectores
económicos y sociales que soportan los costos de los pagos externos.
Actualmente, existen básicamente dos mecanismos de redistribución:
el sector público y la inflación. Veamos ambos por separado. La deuda ha
sido nacionalizada en la mayoría de los países latinoamericanos; el sector
público asumió las responsabilidades del sector privado de formas
diferentes. La nacionalización de la deuda, que los acreedores exigían como
segunda garantía de sus operaciones, hizo del pago de intereses un gasto
público, financiado como todos los demás por los impuestos aplicables en
cada país. Este proceso permite abordar la distribución de los costos del
servicio de la deuda de la misma manera que otros gastos del sector
público. Sin embargo, contiene una carga adicional al presupuesto, lo que
dificulta equilibrar los ingresos y gastos del Estado.
30
Los pagos de intereses reales de Argentina durante los últimos años
constituyeron aproximadamente una cuarta parte de los ingresos tributarios
recaudados en el país. El impacto de un gasto inesperado de esta magnitud
en 1983 no puede compensarse con una reducción correspondiente en otros
gastos. En consecuencia, los gastos aumentan y el déficit de las finanzas
públicas se financia con la emisión de moneda. Así, se crea un elemento
inflacionario, que actúa como otro medio de distribución del ingreso, el
cual es necesario para cubrir los costos del servicio de la deuda.
La inflación cambia los precios relativos internos, desplazando los
ingresos de unos sectores a otros y, en última instancia, liberando riqueza
para transferirla al extranjero. Por lo tanto, durante la década de los 80, la
inflación se aceleró en todos los países latinoamericanos, coincidiendo con
el inicio del pago de intereses de la deuda. Aparte de las diferencias entre
países, que dependen de la organización de cada economía, la generalidad
del fenómeno permite suponer que el endeudamiento es la causa de los
aumentos acelerados de precios.
La inflación es impulsada por el déficit de las finanzas públicas, pero
cabe mencionar una razón más estructural. La exportación de bienes sin
compensación provoca un desequilibrio en el mercado local de bienes, lo
que afecta los precios. En condiciones normales, la oferta y la demanda
están en equilibrio porque el volumen total de bienes y servicios que ofrece
cada economía nacional es proporcional a los ingresos que reciben los
empresarios, en cambio, si los bienes se envían al exterior para el servicio
de la deuda , hay productores que no pueden encontrar bienes o servicios
similares para comprar.
De esta forma, las transacciones externas afectan el mercado interno.
La exportación de bienes se compensó con las cuentas de intereses
acumulados en la balanza de pagos; en la economía real no se paga
compensación. El productor de estos bienes recibe ingresos en moneda
local, lo que se refleja en un exceso de demanda, porque no hay
importaciones correspondientes y surgen presiones inflacionarias. Este
fenómeno ha recibido poca atención teórica a pesar de que tiene supuestos
diferentes. Fue notado en Alemania después de la Primera Guerra Mundial,
31
cuando el pago de las reparaciones de guerra colocó una carga similar en
países como la deuda actual contraída con países.
Su influencia ayudó a producir la famosa hiperinflación de 1922-
1923, que tuvo un efecto perjudicial en la economía alemana, pero que
finalmente llevó a los Aliados a creer que debían encontrar una manera de
cobrar reparaciones que beneficiaran a todos.
El Plan Dawes de 1924 refinanció la deuda de Alemania para que el
país pudiera pagar a largo plazo sin poner en peligro su equilibrio interno.
Pueden nombrarse otros predecesores similares. Varios países
latinoamericanos experimentaron un fenómeno inflacionario provocado por
el movimiento repentino y masivo de mercancías al exterior durante la
segunda guerra mundial; exportó a Gran Bretaña durante este período sin
compensación real y dio como resultado procesos inflacionarios que,
especialmente en el caso de Argentina y Brasil, fueron finalmente
permanentes.
El ajuste económico debe encontrar la manera de viabilizar la
transferencia de riqueza al exterior sin afectar la estabilidad de precios.
Este problema, al menos hasta ahora, ha demostrado ser tan difícil como
resolver que la asignación de costos de los países de América Latina paga a
sus acreedores en medio de la inflación, que formalmente resulta de los
déficits del sector público y es estructuralmente causada por los
desequilibrios en el mercado interno de bienes y servicios.
Las propuestas ortodoxas ignoran este aspecto fundamental y se
limitan a las propuestas de ajuste presupuestario, que son consideradas la
única causa del mal. Este tipo de análisis tiene implicaciones políticas
porque atribuye toda la culpa de los desequilibrios a las políticas de los
gobiernos de los países endeudados y oculta los efectos directos de los
pagos de la deuda que están fuera de su control a procesos inflacionarios
que, especialmente en el caso de Argentina y Brasil, fueron finalmente
permanentes. El ajuste económico debe encontrar la manera de viabilizar la
transferencia de riqueza al exterior sin afectar la estabilidad de precios.
Este problema, al menos hasta ahora, ha demostrado ser tan difícil de
resolver que la asignación de costos.
Los países de América Latina pagan a sus acreedores en medio de la
inflación, que formalmente resulta de los déficits del sector público y es
estructuralmente causada por los desequilibrios en el mercado interno de
bienes y servicios. Las propuestas ortodoxas ignoran este aspecto
32
fundamental y se limitan a las propuestas de ajuste presupuestario, que son
consideradas la única causa del mal. Este tipo de análisis tiene
implicaciones políticas porque atribuye toda la culpa de los desequilibrios a
las políticas de los gobiernos de los países endeudados y oculta los efectos
directos de los pagos de la deuda que están fuera de su control.
En el otro lado del espectro, la elección de ubicaciones es muy
amplia. Están desde los que aceptan pagar la deuda, pero pretenden gravar a
su costa a los sectores privilegiados, hasta los que claramente se proponen
aplazar los pagos. Esta discusión tiende a sofocar la presión del sistema
financiero internacional, que empuja la balanza en una sola dirección. En
resumen, los acreedores han concluido que el refinanciamiento de la deuda -
el refinanciamiento permanente anterior solo puede hacerse con la
condición de que el país involucrado realice un acuerdo con el Fondo
Monetario Internacional.
Esta posición el apoyo político y financiero es muy fuerte y los
esfuerzos de alrededor de países para evitarlo fueron en vano; acreedores -
bancos privados de países desarrollados y organismos oficiales y
multilaterales ofrecen un acuerdo con el FMI como condición previa para
nuevas negociaciones. Claramente, este requisito otorga al FMI, y por
supuesto a sus componentes indirectos, un gran poder de negociación.
Teniendo en cuenta su papel central en la situación, los países
endeudados deben acordar sus recomendaciones de política para recibir el
refinanciamiento solicitado; las negociaciones se limitan a los aspectos
secundarios o formales de la economía de cada país, porque la Fundación
insiste en seguir un plan que, a falta del mejor término, llamamos
"ortodoxo". La creciente presencia de funcionarios del Fondo en la
economía de cada país refleja el hecho de que las políticas económicas se
deciden desde el exterior.
La política económica de cada país está intervenida por defecto, en
base a "falsas líneas" provocadas por los respectivos gobiernos, que deben
ser resueltas por la actitud vigilante de los representantes de los acreedores.
La imagen pone en la realidad y ofrece argumentos a los acreedores. Hay un
sentimiento general en los círculos financieros internacionales de que al
pedir prestado a los gobiernos nacionales "hacemos poco" para resolver
nuestros problemas; las variables más citadas son la inflación y los
33
desequilibrios de la balanza de pagos, cuyas causas estructurales se
discuten en este texto. Así, se justifican propuestas ortodoxas y de control
externo. La pérdida de autonomía nacional provocada por estas políticas es
un hecho. Aparece así un problema político y otro económico-social. La
presencia de la Fundación define el debate interno de cada país a favor de
políticas que beneficien a los grupos privilegiados locales; el objetivo de
estas propuestas es agilizar al máximo los pagos al exterior, cobrando al
mismo tiempo sus costes para sectores asalariados y de bajos ingresos. Una
gran cantidad de literatura describe las consecuencias de las políticas
implementadas por el FMI y no deja comentarios al respecto.
Lo más importante es que su presencia determina los resultados del
debate y orienta la política económica en un solo sentido, los gobiernos de
las naciones obligadas a implementarla no siempre la quieren. Tratamos de
explicar que el problema de la deuda tiene un carácter estructural. La
combinación de sus proporciones con las altas tasas de interés
características de esta fase de la economía mundial genera un cambio de
ingresos con características sin precedentes; esta transferencia es una de las
causas de los déficit presupuestario, inflación y redistribución negativa del
ingreso en cada país endeudado.
Frente a esto, las estrategias basadas en modelos del FMI apuntan al
equilibrio monetario-financiero, desconociendo el desarrollo real de cada
economía; están en camino a la "balanza" de pagos, un equilibrio que solo
puede lograrse bajo estas condiciones mediante transferencias masivas de
riqueza al extranjero, y el "equilibrio" presupuestario, posible solo
mediante el recorte de otros ingresos en formas sin precedentes, gastos del
sector público para reponer la demanda de pagos realizados en el exterior.
No es coincidencia que estas políticas solo hayan logrado aumentar
los pagos de intereses, pero no abordar otros desequilibrios. Al mismo
tiempo, la presión del FMI impone una carga casi insoportable a la política
económica de los países deudores. Si su implementación no resuelve los
problemas urgentes de los sectores productivos de estos países, la tendencia
es hacia un enfrentamiento entre países endeudados y acreedores en su
conjunto, lo que puede afectar a sectores más amplios que la economía.
Ningún análisis económico puede determinar el límite de los
esfuerzos aceptables de la sociedad para alcanzar determinados objetivos.
La experiencia de los últimos años en América Latina muestra que los
salarios reales pueden caer más de lo que se sospechaba, que la sociedad
puede tolerar una dosis de inflación mucho superior a la habitual, que el
34
proceso de desarrollo puede retrasarse más o menos por mucho tiempo el
momento en que los recursos pasan de la inversión al pago de la deuda. Esta
experiencia lleva a algunos a solicitar la misma estrategia; más de lo mismo
finalmente resuelve los problemas. Pero las sociedades no siempre
reaccionan de la misma manera, y el hecho de que hayan ocurrido
reacciones más fuertes no excluye la posibilidad de que estas ocurran fuera
de la voluntad de ciertos actores. La deuda no es sólo contraída por el
endeudamiento de los gobiernos nacionales.
La comprensión de este proceso varía de un país a otro, pero hay
casos en los que se acumula una creciente insatisfacción con el costo de la
deuda debido a la "ilegalidad". Los hechos posteriores añaden nuevos
motivos de preocupación. Un sentimiento generalizado de que los mercados
internacionales no pueden controlar la evolución de las tasas de interés -
aunque sea un factor determinante del costo de la deuda; comprensión del
fracaso de las políticas ortodoxas basadas en resultados macroeconómicos
socialmente reconocidos; dificultades para encarar un nuevo rumbo de
desarrollo bajo la presión del pago de deudas, condiciona la actitud de los
gobiernos latinoamericanos al enfrentamiento con los acreedores. El
proceso no está abierto actualmente, pero está claro en su tendencia. En la
medida en que no se vislumbra una solución real, aumenta la presión sobre
el problema de base de estos países, que ha dejado de ser económico, para
encontrar solución alguna, a ser político y social.
El ejemplo de Alemania en el siglo XX es ilustrativo. El gobierno
alemán se vio acorralado entre las recientes presiones de los Aliados
victoriosos entre 1919 y 1923 y el malestar social provocado por varios
procesos rebeldes. La fuerte hiperinflación de esos años fue una
consecuencia inesperada de las circunstancias, una de las cuales no puede
pasar por alto los problemas ocasionados por el pago de la recuperación de
la guerra. Solo después del desastre los aliados acordaron una
renegociación global de las obligaciones de Alemania, lo que le permitiría
reorganizar su economía en términos más o menos razonables. Varios países
latinoamericanos intentaron un "vuelo adelante" similar implementando
programas de rehabilitación destinados a frenar la inflación al estilo del
modelo lanzado en Alemania en los años 20.
El Plan Australiano en Argentina y el Plan Cruzado en Brasil son los
ejemplos más importantes de estos esfuerzos por encontrar soluciones, pero
en vano. Entre las muchas explicaciones del fracaso está la falta de apoyo
externo: a pesar de los esfuerzos que decidieron hacer internamente, estas
35
economías no pudieron cumplir con sus obligaciones en el exterior en la
medida permitida por el Plan Dawes; la necesidad de seguir pagando fue
una de las razones que neutralizaron el efecto de la lucha contra la inflación
-aunque por supuesto no la única.
Tabla 1.3
Evolución de la deuda bruta y n eta de la argentina
y carga finan ciera por in tereses (en millones de dólares)
No hay informa ción oficial sobre la deuda extern a de 1970-72. La tabla muestra las
calificac iones que afectan a otras columna s.
En 1978 se cambió el método de cálculo de la deuda. Los valores antes y después no son
directamente comparables.
Los datos de 1984 corresponden a estimaciones preliminares.
La columna (4) muestra claramente la acumulación de deud a en 1980 y 1981 debido a
la salida de capitales, cuando el gobierno vendi ó divisa s en reserva a particulares.
La serie se suspendió en 1984 por falta de más datos oficiales, aunque está c laro que las
conclu siones básicas no cambiarían si se añadieran lo s siguientes datos.
Los datos entre paréntesis corre sponden a números negativos.
36
1.3 ASPECTOS CONTABLES Y PRINCIPALES
TENDENCIAS.
Al observar la evolución de la deuda pública desde 1990, obtenemos
un perfil U promedio (ver Figura 1.1). La deuda disminuye hasta 1997 y
aumenta a partir de entonces; sin embargo, el nivel en 2003 es más bajo que
en 1990, cuando el sector que no es público es la cobertura. También se
puede observar que los niveles de endeudamiento del estado y del sector
público tienden a converger, lo que ilustra la baja capacidad de
endeudamiento de la administración y las empresas estatales en los últimos
años. Las tablas 1.3 y 1.4 muestran los coeficientes de la deuda estatal en
relación con los ingresos del Estado y del sector público. Para el sector del
gobierno general, 11 de los diecinueve países presentados en las tablas
experimentaron una disminución en la relación deuda pública/producto
entre 1990 y 2003; en algunos de estos países (Chile, Ecuador, México y
República Dominicana hasta 2002) la caída fue muy significativa. En
contraste, siete países de la región experimentaron un fuerte aumento en su
relación deuda pública-producto, mientras que Bolivia mantuvo la relación
estable.
37
Figura 1.1
América latin a y el caribe: saldo de la deuda pública según cob ertura institucional,
1990-2003
(P or c e n t a j e de P I B )
Fuente: CEPAL, sobre la base de información oficial.
Mención aparte merece la evolución de la relación deuda pública-
producto de Argentina y Uruguay en 2001-2002. En ambos casos, el fuerte
salto en el multiplicador después de la devaluación de la moneda ilustra de
manera convincente el llamado "pecado original". En Argentina, el sistema
convertible indudablemente redujo artificialmente la relación entre la deuda
pública y el PIB. Esta cifra casi se ha triplicado en valor desde 2002 luego
de la devaluación y la profundización de la recesión, aunque también se
puede argumentar que la tasa de equilibrio de mediano plazo debería ser
menor a la tasa registrada en 2002. En Ecuador la situación es la contraria,
porque la inflación constante en el sistema de dolarización incrementó el
tipo de cambio real, lo que redujo proporcionalmente la participación de la
deuda pública en la economía.
38
Tabla 1.4
América Latina y el caribe: Deuda pública del gobierno central 1990-2003
(Porcentajes de pib) a
Fuente: Se utilizaron los datos de PIB expresados en moneda local de cada país y a
precios co rrientes de la CEPAL para calcular los indicadores de esta tabla.
b Corresponde a Gobierno central. c Promedio simple sin incluir deuda pública de
Nicaragua.
39
Tabla 1.5.
América latin a y el caribe: deuda pública del sector público no financiero 1990-2003
(porcentaje de pib) A
Fuente: CEPAL, sobre la ba se de información oficial.
h a Se utilizaron los datos de PIB expresados en moneda local de cada país y a precio s
corrientes de la CEPAL para calcular los indic adores de esta tabla.
b Corresponde a Gobierno central. C Promedio simple sin incluir deuda pública de
Nicaragua.
40
CAPITULO II
LOS IMPACTOS ECONÓMICOS
2.1. IMPACTOS ECONÓMICOS DE LA PANDEMIA Y LOS
RIESGOS PARA LA RECUPERACIÓN.
La pandemia de covid19 creó una onda expansiva que afectó a toda la
economía mundial y desencadenó la mayor crisis en más de un siglo. Esto
condujo a un fuerte aumento de la desigualdad dentro de los países y entre
ellos. Los resultados preliminares sugieren que la recuperación de la crisis
será tan desigual como los impactos económicos iniciales: las economías
emergentes y los grupos vulnerables tardarán mucho más en hacer frente a
la pérdida de ingresos y medios de subsistencia causada por la pandemia.
A diferencia de muchas crisis anteriores, el inicio de la pandemia
desencadenó una respuesta de política económica enfocada e integral, que
en general logró mitigar los principales costos humanos en el corto plazo.
Sin embargo, la crisis también ha creado nuevos riesgos, como un fuerte
aumento de la deuda pública y privada en la economía mundial, que podrían
poner en peligro una recuperación justa si no se abordan con decisión.
2.1.1. INCREMENTO DE LAS DIFERENCIAS
INTERNAS Y ENTRE PAÍSES
Las consecuencias económicas de la pandemia han sido
particularmente graves en las economías de mercados emergentes, donde la
disminución de los ingresos ha acentuado y exacerbado los factores de
debilidad económica ya existentes. A medida que avanzaba la pandemia en
2020, quedó claro que muchos hogares y empresas no estaban preparados
para soportar una interrupción de ingresos tan sostenida. Diversos estudios
basados en datos previos a la crisis muestran, por ejemplo, que más del 50%
de los hogares en economías de mercados emergentes y economías
desarrolladas no podrían mantener el consumo básico durante más de tres
meses si perdieran sus ingresos.
Por lo tanto, las reservas de efectivo de una empresa promedio serían
suficientes para cubrir los gastos correspondientes a menos de 55 días.
Muchos hogares y empresas en las economías emergentes ya estaban
endeudados de manera insostenible antes de la crisis y tuvieron dificultades
para pagar cuando la pandemia y las medidas de salud pública relacionadas
41
provocaron la caída de sus ingresos. La crisis ha afectado drásticamente la
pobreza y la desigualdad en todo el mundo. La pobreza mundial ha
aumentado por primera vez en una generación, y los ingresos
desproporcionadamente más bajos entre los desfavorecidos han llevado a un
enorme aumento de la desigualdad tanto dentro como entre países.
Según diversos estudios, en 2020 el desempleo temporal de
trabajadores con solo educación básica aumentó en un 70 por ciento en el
país. La disminución de los ingresos también fue mayor entre los jóvenes
con menor educación formal, las mujeres, los cuentapropistas y los
trabajadores informales. Las mujeres se vieron particularmente afectadas
por la pérdida de ingresos y empleos, ya que era más probable que
estuvieran empleadas en los sectores más afectados por los cierres y las
medidas de distanciamiento social.
También se observan patrones similares entre empresas. La pérdida
de ingresos provocada por la pandemia tuvo un mayor impacto en los
pequeños informales y con acceso limitado al crédito formal. Las empresas
más grandes pudieron cubrir costos hasta 65 días al inicio de la crisis, las
empresas medianas 59 días, las pequeñas y microempresas 53 días y las
microempresas 50 días. Por otro lado, las microempresas y las pymes están
sobrerrepresentadas en los sectores más afectados por la crisis, como son
los servicios de alojamiento y restauración, el comercio minorista y los
servicios personales.
2.1.2 REACCIONES A CORTO PLAZO DE LOS
GOBIERNOS FRENTE A LA CRISIS.
Las respuestas a corto plazo del gobierno a la pandemia fueron
excepcionalmente rápidas y completas. Los gobiernos utilizaron una serie
de instrumentos de política que no tenían precedentes o que nunca se habían
utilizado a una escala tan grande en las economías en desarrollo. Por
ejemplo, amplias medidas de apoyo directo, diferimiento de deuda y
programas de compra implementados por los bancos centrales. El tamaño y
el alcance de estos programas variaron considerablemente (Figura 2.1), en
parte porque a muchos países de bajos ingresos les resultó difícil movilizar
recursos debido al acceso limitado a los mercados crediticios previo a la
crisis y a los altos niveles de deuda pública. Como resultado, el tamaño de
la respuesta fiscal al PIB fue uniformemente grande en casi todos los países
de altos ingresos y uniformemente pequeño o inexistente en los países de
42
bajos ingresos. Entre los países de medianos ingresos, la respuesta de la
política fiscal mostró diferencias significativas, lo que refleja la capacidad
y voluntad de los gobiernos para asignar recursos a los programas de apoyo.
Figura 2.1.
Respuesta fiscal a la covid-19: Paíse s seleccionados, por grupo de ingre sos
Azul oscuro = Ingreso alto | Gris= Ingreso m ediano alto | Azul claro = Ingreso mediano
bajo | Ro jo = Ingreso bajo
Por centaje del PIB (%)
Fuente: Equipo del Informe sobre el Desarro llo Mundial 2022, basado en FMI (2021a).
Información del Fondo Monet ario Internacional, base de datos Fiscal Monitor sobre
políticas fiscales nacionales en respuesta a la pandemia de COVID-19, Departamento de
Asuntos Fiscales, https://www. imf.org/en/Topics/imf-and-covid19/ Fiscal - Eesk irjad-
andmebaas-vastus- COVID-19 al.
Nota. E l gráfico muestra el apoyo total a las finanzas públic as como porcentaje del PIB,
que se obtiene del subtotal de las medidas que afectan a la recaudación y al gasto
público ya la s medidas de apoyo a la liquidez. Información 27.09.2021.
43
En consecuencia, la combinación de políticas elegida para abordar los
impactos a corto plazo varió considerablemente entre países, según la
disponibilidad de recursos y la naturaleza específica de los riesgos que
enfrentaban (Figura 2.2). Además de los programas de apoyo directo, los
gobiernos y los bancos centrales utilizaron políticas sin precedentes, como
moratorias a hogares y empresas, como deuda temporal. Si bien estas
medidas aliviaron la falta de liquidez a corto plazo para los hogares y las
empresas, también tuvieron la consecuencia no deseada de oscurecer la
verdadera situación financiera de los prestatarios, lo que creó un nuevo
problema: la falta de transparencia sobre el verdadero alcance del riesgo
crediticio de la economía.
Figura 2.2.
Políticas fiscales, monetaria s y para el sector fin anciero aplicadas en respuesta a la
crisis de la COVID19, por grupo de ingresos de los países
Fu en t es: Med id a s f iscal e s : Lac e y, Mas sa d y U t z (202 1 ) ; Recu r so s fi nan c i ero s: B anco Mu n dial,
Res p uesta s de l se c t o r f i nanc iero a lo s dat o s d e C OV ID- 1 9, con su lt a d o e l 3 0 de sep t iemb re de 20 21,
htt ps ://d at acat a l o g.wo rl d bank . o rg /da t ase t/ co v id-19 -fi na nce-s ecto r - re lat e d-po l i c y-resp o nses; med ida s del
secto r fi n anc i ero : B an co Mun di al, Pan e l de Vig i lan c i a de Ho g ares e n el co ntex to de COVID -1 9 . Not a . El
gráfi c o mu e st ra el porce n ta je de pa íse s do n de se ha impl em e nta d o ca d a po lít i ca enumer a da de b ido a la
pa n d emia . In fo rm ació n sob r e medi d as d e l sec t or fin an cie ro al 31 d e ju n i o de 20 21 .
44
Si bien la respuesta a gran escala a la crisis fue necesaria y exitosa
para mitigar los peores impactos, condujo a un aumento de la deuda pública
en todo el mundo, lo que generó nuevas preocupaciones sobre su
sostenibilidad y amplió la brecha entre las economías emergentes y en
desarrollo. En 2020, la evaluación del riesgo de la deuda nacional (o
evaluación de la solvencia) cayó en 51 países (incluidos países con
economías en desarrollo).
2.1.3 RIESGOS PARA LA RECUPERACIÓN
EQUITATIVA
Aunque la disminución de los ingresos inducida por la crisis afectó
más directamente a los hogares y las empresas, los riesgos financieros
resultantes afectan a toda la economía a través de varios canales que se
refuerzan mutuamente y vinculan la situación financiera de los hogares, las
empresas, las instituciones financieras y los gobiernos (véase el gráfico
2.3).
Si los riesgos financieros son altos en un sector, pueden extenderse a
otras áreas debido a su interconexión y desestabilizar toda la economía. Por
ejemplo, cuando los hogares y las empresas experimentan estrés financiero,
el sector financiero tiene un mayor riesgo de impago de préstamos y tiene
menos crédito. Por lo tanto, si la posición financiera del sector público se
debilita (por ejemplo, como resultado de un aumento de la deuda pública y
una disminución de los ingresos fiscales), también se debilita su capacidad
para sustentar al resto de la economía.
45
Figura 2.3
Riesgos de los balances interconectados.
Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el Desarrollo Mundial 2022.
Nota: El gráfico muestra los nexos entre lo s principales sectores de una economía, a
través de los cuales los riesgos de un sector pueden tran smitirse al conjunto.
Sin embargo, esta relación no es inevitable. Las políticas fiscales,
monetarias y financieras bien diseñadas pueden contrarrestar y reducir estos
riesgos interrelacionados y ayudar a transformar los vínculos entre los
sectores económicos de un círculo vicioso a un círculo virtuoso. Un ejemplo
de una política que puede tener un efecto decisivo es la política que se
ocupa de la relación entre los hogares, las empresas y el sector financiero.
En respuesta a las primeras restricciones y restricciones de movimiento,
muchos gobiernos, por ejemplo, apoyaron a hogares y empresas con
transferencias de efectivo e instrumentos de política financiera como
moratorias de deuda. Estos programas brindaron el apoyo que tanto
necesitaban los hogares y las pequeñas empresas y ayudaron a prevenir (a
corto plazo) una ola de incumplimientos que podría haber amenazado la
estabilidad financiera.
46
De manera similar, los gobiernos, los bancos centrales y los
reguladores han utilizado varias herramientas de política para ayudar a las
instituciones financieras y evitar que los riesgos se extiendan a otros
sectores de la economía. Los bancos centrales redujeron las tasas de interés
y relajaron las condiciones de liquidez. De esta manera, los bancos
comerciales y las instituciones financieras no bancarias, como las
instituciones de microfinanzas, podrían refinanciar más fácilmente, lo que
les permitiría seguir prestando a hogares y empresas. La respuesta a la
crisis también debe incluir políticas para abordar los riesgos de los altos
niveles de deuda pública para garantizar que los gobiernos puedan apoyar la
recuperación de manera efectiva. Esta es una prioridad importante porque la
alta deuda pública reduce la capacidad de los gobiernos para invertir en
redes de seguridad social que puedan combatir el impacto de la crisis en la
pobreza y la desigualdad y apoyar a los hogares y las familias durante la
recuperación.
2.2 RIESGOS DE LOS BALANCES BANCARIOS: FOMENTAR
LA TRANSPARENCIA Y FACILITAR LA GESTIÓN DE LOS
PRÉSTAMOS PROBLEMÁTICOS ANTE EL CONTEXTO
PANDEMIA.
No hay información sobre el alcance del alivio de la deuda y las
intervenciones del sector financiero que los países han implementado para
aliviar el estrés financiero de los hogares y las empresas durante la
pandemia de covid-19. Estas medidas funcionaron a corto plazo: la mayoría
de los hogares y las empresas permanecieron libres de deudas y, para fines
de 2021, los bancos no vieron un aumento masivo de los préstamos
morosos.
Pero todos están de acuerdo en que los préstamos incobrables
aumentarán si los gobiernos reducen la intervención. Uno de esos riesgos es
que los supervisores y los formuladores de políticas se vean obligados a
interpretar balances poco claros que pueden no reflejar la escala de los
crecientes problemas del servicio de la deuda. Con el tiempo, es probable
que las dificultades de los prestatarios aumenten la presión sobre la calidad
de los activos de los bancos, lo que se refleja en un aumento de la
proporción de préstamos en mora. Para comprender la escala de los
desafíos, desarrollar una estrategia de resolución de préstamos dudosos
47
basada en hechos y garantizar un seguimiento oportuno con los bancos más
involucrados, los tomadores de decisiones necesitan información confiable,
actualizada y relevante sobre los riesgos individuales en la comunidad
bancaria a los bienes en peligro.
Por lo tanto, la falta de transparencia sobre el alcance de los
préstamos en mora puede retrasar el desarrollo de una respuesta política
integral al problema. El mal crédito socava la capacidad de los bancos para
respaldar la recuperación económica a través de nuevos préstamos y afecta
de manera desproporcionada a los grupos desatendidos, que a menudo son
los primeros en ser marginados, al aumentar la desigualdad en el acceso a
los servicios financieros.
La falta de transparencia en los préstamos instantáneos también puede
socavar la confianza en el sector financiero y, en casos extremos,
convertirse en una crisis bancaria sistémica, lo que lleva a un declive
económico severo y de largo plazo con consecuencias para la pobreza y la
desigualdad. La experiencia pasada muestra que los problemas de calidad de
los activos no se resolverán sin una política rápida e integral.
Si se ignoran los préstamos morosos, tienden a crecer y causar más y
más daños al sistema financiero. Cuando una crisis de deuda se vuelve
sistémica, las pérdidas de producción suelen ser muy persistentes,
especialmente en países donde los bancos tienen una capacidad limitada
para absorber el crecimiento de las reservas y las pérdidas asociadas con el
aumento de los préstamos morosos (Figura 2.4). Si bien la escala de este
desafío en el contexto de la covid-19 no tiene precedentes, los medios para
abordarlo son claros y pueden contribuir a una recuperación pospandémica
más justa.
48
Tabla 2.4
Capacidad de los sistemas bancario s para absorber el aumento de los préstamos dudosos,
por grupo de ingresos de los países
Fuente: equipo del Info rme sobre el desarrollo mundial 2022, basado en Feyen y Mare
(2021).
Nota. El gráfico mue stra el aumento en puntos porcentu ales de la tasa de interés morosa
en países donde se eliminaron los colchones de capital bancario, que representan al
menos el 20 por ciento de lo s activos del sistema bancario (ver Feyen y Mare [2021]).
Los valores más altos significan una mejor op ortunidad de pr éstamos incobrables. La
línea horizontal que separa las cajas es la med ia de cada grupo. La altura de la caja es
el rango intercuar tílico. Las barr as incluyen todos los datos entre 1,5 cuartiles del
cuartil más cercano. El panel a muestra la distribución del cr ecimiento en puntos
porcentuales de la tasa de morosidad en las reg iones donde opera el Banco Mundial. El
panel b ilustra la distribución de aumentos en puntos porcentuales en la tasa de interés
de NPL a través de los nivele s de ingreso en diferentes países. La información de
antecedentes sobre los bancos incluye el tercer trimestre de 2020. AOP = Asia orien tal y
el Pacífico; EAC = Europa y A sia Central; ALC = América Latina y el Caribe; MENA =
Medio Oriente y África del Norte; AM = Sur de Asia; SA = África subsahariana.
Si bien las preocupaciones sobre los préstamos dudosos a menudo se
centran en los bancos formales, las instituciones de microfinanzas que
atienden principalmente a hogares y microempresas y pymes de bajos
ingresos, principalmente en mercados de bajos ingresos, enfrentan desafíos
similares. Las instituciones de microfinanzas capearon la pandemia mejor
de lo esperado a fines de 2021, pero la situación está cambiando y las
presiones sobre la calidad de los préstamos pueden aumentar a medida que
se levantan las moratorias de préstamos y vencen los préstamos
reestructurados. Por lo tanto, la estrategia descrita para apoyar la
49
identificación y gestión oportunas de los préstamos en mora se aplica en
principio, aunque no necesariamente en la implementación concreta, a las
instituciones microfinanciera a los principales elementos de esta estrategia
se describen a continuación.
2.2.1 OPTIMIZAR LA TRANSPARENCIA Y DISMINUIR
LOS INCENTIVOS QUE ALIENTAN MEDICIONES
INCORRECTAS.
Un primer paso importante es establecer estándares exigibles y
mecanismos efectivos de cumplimiento para los reguladores y supervisores
para promover la transparencia de los balances de los bancos. Esto ya es
difícil en tiempos normales y más aún en la crisis actual debido a la
incertidumbre de las perspectivas económicas y la extensión y continuación
de la caída de los ingresos de las familias y las empresas. El uso
generalizado de aplazamientos de la deuda y otras medidas de apoyo ha
debilitado la comparabilidad de las tasas de incumplimiento de los
préstamos dentro y entre países y a lo largo del tiempo.
Para garantizar la transparencia, es importante que los bancos y los
supervisores utilicen definiciones acordadas internacionalmente de
exposiciones deterioradas y reestructuradas o refinanciadas para que puedan
monitorear y evaluar continuamente la calidad de los activos de los bancos
tanto dentro como entre jurisdicciones. Facilitar la acción oportuna para
abordar los crecientes problemas de calidad. La relajación de las
definiciones regulatorias oculta problemas reales con la calidad de los
activos de los bancos y, por lo tanto, debe evitarse. Las definiciones
regulatorias precisas deben estar respaldadas por una supervisión bancaria
efectiva.
Los supervisores responsables de implementar estas definiciones
también deben asegurarse de que los bancos cumplan con los estándares
prudenciales. Cuando la calidad de sus activos está bajo presión, los bancos
tienen un incentivo para ocultar el alcance de sus dificultades para evitar
una respuesta de los reguladores o del mercado. Frente a estos incentivos,
algunos bancos pueden aprovechar las lagunas regulatorias o participar en
prácticas cuestionables como otorgar préstamos (es decir, transferirlos a
empresas desfavorecidas para continuar retrasando los reembolsos),
sobrevaluar garantías o ejecutar préstamos una imagen demasiado optimista
50
de la calidad de sus activos, lo que puede entorpecer seriamente el trabajo
del gerente.
2.2.2 CORREGIR LOS PRÉSTAMOS CON DIFICULTADES
MEDIANTE INTERVENCIONES RELGULATORIAS.
Se puede alentar a los bancos a fortalecer sus esfuerzos para resolver
los préstamos problemáticos a través de diversos recursos públicos. Por
ejemplo, los supervisores bancarios pueden exigirles que establezcan
departamentos internos de negociación diseñados específicamente para
cobrar los préstamos en mora. Estas agencias deben contar con el personal y
los recursos necesarios para implementar una metodología estandarizada
para evaluar la rentabilidad de los pagos de los prestatarios.
De esta manera, el banco puede fortalecer su capacidad para resolver
rápida y eficientemente los préstamos en mora y, al mismo tiempo,
mantener actividades bancarias que respalden nuevos préstamos y el
procesamiento de préstamos problemáticos. Las intervenciones públicas,
como las estrategias nacionales destinadas a coordinar los esfuerzos de
resolución de la deuda de los diferentes actores de la economía, también
pueden ser útiles para acelerar la reducción de la deuda. Por ejemplo, en
mayo de 2015, el gobierno serbio estableció un grupo de trabajo nacional
para hacer frente a los préstamos en mora después de que la crisis
financiera global hiciera que la tasa de morosidad en el sistema bancario
aumentara al 23,5 por ciento.
Este grupo de trabajo público-privado desarrolló e implementó una
estrategia integral para reducir los préstamos morosos, lo que contribuyó a
una rápida disminución de la tasa de incumplimiento a un mínimo histórico
de 3,7% en diciembre de 2020. Aunque los bancos tienen la responsabilidad
principal para gestionar los préstamos más complejos, puede ser necesaria
una acción pública más amplia si el tamaño de estos préstamos pone en
peligro la capacidad del sistema bancario para financiar la economía real o
amenaza la estabilidad del sistema financiero.
Algunos países con altos niveles de préstamos en mora han
establecido empresas gubernamentales de gestión de inversiones (SGAP)
para gestionar los préstamos en mora retirados de los balances de los
bancos. Esta medida puede ayudar a restaurar la confianza pública en el
sector bancario y evitar inconvenientes innecesarios.
51
En Malasia y España se establecieron SGAP (Danaharta y Sareb) y
planes de recapitalización bancaria financiados con fondos públicos. El
objetivo era abordar las limitaciones que enfrentaba el gobierno para
proporcionar capital, sin las cuales los bancos no habrían podido identificar
públicamente el alcance total de los préstamos problemáticos. Sin embargo,
la conveniencia y eficacia de tales alianzas dependerá de las circunstancias
de cada país y de la solidez de su estructura general. Esta es un área en la
que las economías emergentes a menudo han tenido problemas.
2.3 REDEFINICIÓN DE LA DEUDA DE LAS EMPRESAS Y
LOS HOGARES.
Un marco legal e institucional que rija el manejo de los casos de
quiebra es una herramienta eficaz para aliviar la presión sobre las empresas
y los hogares agobiados por deudas insostenibles causadas por la pandemia.
Sin embargo, el fuerte aumento de los préstamos morosos y las quiebras
debido a la incapacidad de las empresas para cumplir con sus obligaciones
de pago (Figura 2.1) plantea un gran desafío para la capacidad de los
sistemas de insolvencia para resolver las quiebras de manera oportuna,
incluso en las economías desarrolladas con un marco legal fuerte e
instituciones efectivas. Esto se debe en parte a la complejidad de los
procedimientos de insolvencia en los tribunales. Según el Banco Mundial,
resolver la quiebra de una empresa puede llevar más de dos años en un país
promedio. Los arreglos complejos pueden tomar incluso más tiempo incluso
en sistemas legales que funcionan bien.
2.4 LOS PRÉSTAMOS DURANTE LA RECUPERACIÓN Y
POSTERIORMENTE.
A medida que las graves dificultades de salud, económicas y sociales
causadas por la pandemia de covid-19 comiencen a disminuir, un rápido
retorno a la economía dependerá de que los prestamistas otorguen préstamos
a hogares y empresas. Si bien la mayoría de los prestamistas no se han visto
afectados por los problemas de liquidez asociados con la pandemia, esperan
que aumenten los préstamos morosos debido a las interrupciones que
continúan afectando los ingresos comerciales y familiares. La interrupción
financiera causada por la pandemia, la incertidumbre sobre cuánto durará la
pandemia y sobre sus efectos a largo plazo en los prestatarios están
limitando la capacidad de los prestamistas para obtener nuevos préstamos.
Muchas de las medidas implementadas para apoyar a los hogares y empresas
52
en dificultades también dificultaron determinar la situación financiera
actual de los prestatarios y su capacidad para pagar nuevas deudas. Si los
prestamistas no pueden predecir la dirección general de la actividad
económica, tienden a endurecer sus estándares crediticios y otorgan menos
créditos. Un análisis de varias encuestas trimestrales de bancos centrales
sobre las condiciones crediticias en países de ingresos bajos, medianos y
altos muestra que en la mayoría de los países para los que existen tales
encuestas, los estándares crediticios se han endurecido durante varios
trimestres desde el comienzo de la crisis. (Ver figura 2.5).
Fig ura 2.5
Tendencia s trimestrale s de las condiciones creditic ias, por grupo de ingresos de lo s
países, 2018-2021.
Fu en t e: C á lculos del eq u ipo del In f o rme s o bre e l Des a rr o ll o Mun dial 20 2 2 de l Ban co M undi al b asados e n
da to s de info rm e s de i nv e sti g a ción d el b a nc o ce n tra l d e 3 8 paí se s (p ubl icado s o di sp o n ibl e s el 15 de
dici embre d e 2 02 1 ): Al b a nia , Al e mani a, A r gent i na, Au s t ria, Bé lg i ca, C a n adá, C h il e, Ch ipre, Es p aña ,
Esta d os Un i dos, E st oni a, Rusia, F ilipi nas, F ra n cia, Ghan a , G r e cia, Hu n gría , In dia , In do ne sia , Ir l an da ,
It a lia , Ja pó n , Leto n ia, Litu ani a , Mac e doni a d el Nort e , Méxi co, P a í s es Ba j os, Po lonia , P o rt u ga l , Rei n o
Unid o, R e pú bl ica C h eca , R uma n ia, S e rb ia , Ta il a nd i a , T urq uía, Uc ra n ia , Ug anda y Z amb i a.
Nota . E l g rá fi c o mu est ra el po r c ent a je neto d e paí ses do nd e lo s ban co s in f o rm aron camb ios en la s
co n d icion e s g e nera l e s d e p rés tamo en las en c uesta s t ri m estral es d e l os o ficia l es d e c r é d ito d e l b a nco
cen t r a l o en la s en c u esta s de cond i cio ne s cre d itic i a s . El po rc e ntaj e net o es la difere n cia ent re la
prop o rc ión d e paí s es qu e i n formaro n una relaj a ci ón gene r al de l as co ndicio n es cr editici a s y la pro po rc ión
de país es que in f o rm a ron un end ureci m ien to gene r a l d e las co n d i cion e s cre d i tici a s e n co mp ar a ción con el
tri mes t re ante rior. Un v a l or p orcen tual n e to n e g at i vo in d ica un e nd u reci mie nto g en er al de l as
co n d icion e s cr e diti c ias en la m ue stra d e pa í s es cubi e rt o s . Las c o ndic i ones g en er a les d e cré di to para
Ch i l e, E st ado s Un ido s, Fed e ra ción de Ru sia, Ja p ón , Mé x ic o, P o l oni a y Zamb ia s e esti ma n a p arti r d e l as
Co n d icio n es de C ré d it o del Se g me n to de E mpre sa s y Co nsu m o.
53
En el contexto de regulaciones crediticias más estrictas, solo los
prestatarios de bajo riesgo pueden recibir préstamos. Esto podría crear un
círculo vicioso en el que las reducciones generalizadas del crédito, incluso
para las microempresas y las pymes, que constituyen la mayoría de las
empresas en las economías, obliguen a muchas de ellas a cerrar antes de que
puedan recuperarse y acelerar el crecimiento. Como resultado, podría haber
un efecto dominó, con una aceleración de las quiebras corporativas
aumentando el número de deudas impagas y obligando a los prestamistas a
endurecer aún más los requisitos de préstamo.
Por el contrario, si los prestamistas pueden cubrir de manera efectiva
el riesgo de prestar para apoyar a las empresas y los hogares, pueden crear
un ciclo positivo en el que los préstamos respalden la inversión y el gasto
necesarios para la recuperación. Para lograrlo, deben adaptar los modelos
de suscripción al entorno de la pandemia y adoptar innovaciones basadas en
nuevos datos y herramientas digitales. Los prestamistas pueden comenzar a
evaluar y actualizar sus modelos de puntuación de la industria y el
prestatario en función de los datos económicos actualizados por industria o
región geográfica para dar cuenta de las interrupciones estructurales
causadas por la pandemia.
La adaptación de los modelos crediticios es un primer paso
importante que los supervisores pueden apoyar y alentar. La escala y
duración de la crisis probablemente requerirá que los prestamistas
actualicen continuamente sus puntos de referencia. Las soluciones y
productos de datos que aumentan la visibilidad de la capacidad de pago de
los prestatarios y mejoran la capacidad de pago en caso de incumplimiento
pueden ayudar a los prestamistas a medir y mitigar el riesgo para que el
crédito respalde el ciclo crediticio. Tales innovaciones crediticias a menudo
se basan en la tecnología habilitada por la aceleración de la digitalización
inducida por la pandemia en todos los sectores de la economía, así como los
esfuerzos de transformación digital de las instituciones financieras que a
menudo son anteriores a la pandemia covid-19, pero se intensificó durante
la pandemia.
54
2.5 LA IMPORTANCIA DE LOS NUEVOS DATOS PARA
MEJORAR LA VISIBILIDAD Y LAS FORMAS DE RECURSO.
Debido a la interrupción financiera causada por la pandemia, los
historiales de deuda y pago que se encuentran en los informes crediticios
tradicionales han disminuido. Al mismo tiempo, los datos alternativos,
como los datos transaccionales sobre compras, recibos, ventas, pedidos,
inventario, pagos de facturas, impuestos, registros judiciales y perfiles de
redes sociales, han demostrado ser indicadores útiles de la capacidad o
voluntad de pago de una empresa.
Con la digitalización acelerada, este tipo de información está más
fácilmente disponible por parte de financiadores, operadores móviles y
otras instituciones, empresas tradicionales, plataformas en línea y
autoridades. Esta información y los modelos de crédito actualizados que la
contienen han demostrado ser efectivos para probar la solvencia. Un
prestamista que demuestra el valor de los datos alternativos es Konfío, un
prestamista digital para microempresas y pymes que utiliza facturas
electrónicas y otros datos alternativos para complementar la información
crediticia tradicional.
Konfío adaptó su algoritmo crediticio en los primeros meses de la
pandemia para integrar información detallada sobre el impacto del covid-19
en las pequeñas empresas en México y duplicó los pagos mensuales de sus
préstamos. El diseño del producto puede mejorar la visibilidad y
proporcionar un remedio para el incumplimiento. Por ejemplo, en el caso de
los productos de préstamo a corto plazo, el riesgo se limita al reducir los
montos y los períodos de reembolso a un período para el cual el prestamista
tiene un nivel de información aceptable.
Otra opción es adaptar las garantías no tradicionales, como bienes
muebles o inquietudes sobre los flujos de efectivo futuros, para servir a los
prestatarios que carecen de garantías tradicionales o que dependen de
activos cuyo valor se ha vuelto incierto durante la pandemia. La
financiación basada en el contexto es otro enfoque que permite una mejor
visibilidad y uso. El financiamiento del capital de trabajo, que ocurre en la
cadena de suministro o está integrado en el flujo de trabajo de una
transacción comercial, vincula el crédito a una relación comercial existente,
la actividad financiera subyacente y la información relacionada.
55
La financiación integrada tiene lugar en plataformas de comercio
electrónico, logística y gestión de almacenes. Un ejemplo es el
financiamiento para pequeñas y medianas empresas que venden a través de
plataformas de comercio electrónico; Para determinar la rentabilidad de los
préstamos, la plataforma utiliza información sobre los hábitos de venta de
los comerciantes, el inventario y el historial de satisfacción del cliente.
Otro caso similar es una plataforma de logística electrónica que proporciona
capital de trabajo previo al viaje en función de la información de entrega y
las ganancias esperadas. El financiamiento integrado permite reducir el
costo de los préstamos a través de procesos eficientes y mejores formas de
recuperación, por ejemplo, al destinar automáticamente parte de los
ingresos de los prestatarios a pagar el préstamo a través de la plataforma.
2.6 LA GESTIÓN DEL RIESGO CREDITICIO, GARANTÍAS
DE CRÉDITO.
Los seguros contra posibles pérdidas, ayuda a restaurar el préstamo si
las innovaciones descritas no logran suficiente visibilidad y regresión. Las
garantías de crédito brindan a los prestamistas un recurso contra el garante
si el prestatario no cumple. Los gobiernos, los bancos de desarrollo o los
donantes pueden proporcionar estos instrumentos para promover la
concesión de préstamos a segmentos prioritarios (como las pequeñas
empresas) donde las perturbaciones del mercado afectan la financiación.
Las garantías han sido parte de la respuesta a la pandemia en los países de
ingresos altos y varias economías emergentes, y los esquemas de garantía
parcial pueden seguir desempeñando un papel importante en la
recuperación.
Por ejemplo, en Burkina Faso, el Banco Mundial ayudó al gobierno a
establecer un plan de garantía de crédito que se centra en el capital
circulante y la reestructuración de las pymes que luchan contra la crisis de
la covid-19 y tienen potencial de crecimiento. Rentabilidad a largo plazo.
Dichos programas deben diseñarse cuidadosamente para que sean
sostenibles. A medida que mejoren las condiciones económicas, los garantes
y los prestamistas relacionados pueden limitar gradualmente la elegibilidad
a sectores o segmentos de clientes que continúan teniendo la mayor
necesidad, y los programas de garantía pueden adaptarse para reducir los
riesgos asociados con las inversiones a largo plazo como flujos financieros
para la creación de empleo y actividades bajas en carbono.
56
2.7 POLÍTICAS DESTINADAS A FOMENTAR LA
INNOVACIÓN SEGURA.
Si bien la innovación financiera tiene el potencial de respaldar el
acceso responsable a los servicios financieros, la innovación financiera
descontrolada puede amenazar a los consumidores, así como a la estabilidad
e integridad financiera. Los gobiernos y los reguladores deben actualizar el
marco de políticas para equilibrar los requisitos (a veces contradictorios) de
promover la innovación responsable por un lado y proteger la estabilidad e
integridad de los clientes y el sector financiero por el otro.
Los enfoques regulatorios y de control actualizados deben apuntar a
identificar y habilitar nuevos proveedores, nuevos productos e innovaciones
relacionadas con el uso de información y análisis mejorar la educación
financiera y las políticas y estándares de protección al consumidor
considerando lo que los financieros pueden y no pueden ofrecer, y facilitar
la cooperación entre los reguladores y las agencias gubernamentales que
supervisan diferentes aspectos de las finanzas digitales e integradas y la
competencia y el comportamiento del mercado para evitar la duplicación
regulatoria entre agencias.
La política debe apoyar la modernización de la infraestructura
financiera para facilitar la sostenibilidad operativa y la accesibilidad,
incluida la infraestructura física (relacionada con redes de
telecomunicaciones, redes de pago, centros de datos, agencias de crédito y
registros), infraestructura adicional e intangible (relacionada con políticas y
procedimientos que definen estándares, acceso y reglas de conducta). Estas
políticas, a través de las cuales el gobierno apoya la transformación digital,
pueden ayudar a fomentar un sector financiero más fuerte, innovador e
inclusivo.
57
CAPITULO III
CONTEXTO ECONÓMICO
3.1 ACCIONES DEL BANCO MUNDIAL.
Las economías de América Latina y el Caribe se recuperaron un 6,7
por ciento en 2021 después de una fuerte caída el año pasado,
recuperándose casi por completo de los niveles de PIB previos a la
pandemia. Sin embargo, los costos sociales de la crisis fueron devastadores,
y las consecuencias continúan. La perspectiva de un crecimiento lento 2,5%
en 2022 y 1,9% en 2023 hace temer un nuevo ciclo de crecimiento lento y
poco progreso social. La pobreza se ha elevado al nivel más alto de las
últimas décadas.
Excluyendo a Brasil, que implementó generosas medidas de ayuda, la
tasa de pobreza (personas que viven con menos de $5,50 al día) es casi 2
puntos porcentuales más alta que el nivel anterior a la pandemia del 27,5%.
Las consecuencias de la crisis se sienten también a largo plazo: los niños en
edad escolar perdieron hasta un año y medio de educación, lo que se estima
que ha causado una pérdida de ingresos del 12% durante su vida. El empleo
se ha recuperado solo parcialmente y el crecimiento económico sigue
dependiendo de la resolución de grandes desafíos.
La asistencia del Banco Mundial en 2022 aprobó $10400 millones en
financiamiento para 55 operaciones en la región, incluidos $9400 millones
de compromisos del BIRF y $1000 millones de compromisos de la AIF.
También firmamos un acuerdo con Chile para brindar servicios de asesoría
reembolsable por un valor de USD 200 000. El Banco apoya a los países de
la región protegiendo e invirtiendo en el capital humano; aumentar la
resiliencia para gestionar y resistir mejor las crisis; promoción del
crecimiento económico verde e inclusivo; atraer inversión privada;
fortalecer las instituciones y promover la participación de los grupos
tradicionalmente marginados, como las comunidades indígenas,
afrodescendientes y rurales.
También ayuda a los países a implementar reformas estructurales y
promover la inclusión, la equidad y el crecimiento verde. En 2022, la
atención se centró en revertir los efectos de la crisis de covid-19 y
promover un crecimiento económico más justo y sostenible en toda la
58
región. Esto significó apoyar la salud, la seguridad social y la educación,
pero también ayudar a las empresas, promover la creación de empleo y
apoyar la adquisición y distribución de vacunas.
3.2 APOYAR EL CRECIMIENTO INCLUSIVO BANCO
MUNDIAL.
Apoyamos el crecimiento inclusivo ayudando a los países a aumentar
la productividad y crear empleos, fortalecer sistemas de seguridad social,
promover la transformación digital y crear oportunidades para todos. En
Bolivia, el proyecto de $25 millones ha estado apoyando la respuesta al
covid-19 desde el comienzo de la pandemia. Una de las acciones previstas
es ampliar la Seguridad Social proporcionando transferencias monetarias de
emergencia a más de 3,5 millones de personas, de las cuales más de 1,5
millones son mujeres. En el Caribe, ayudan a expandir las redes 3G para
llegar a más de 95% de personas en Granada, Santa Lucía y San Vicente y
las granadinas, y conectar a casi 70000 personas en esos países a redes
digitales de alta calidad. Garantizando el acceso a los servicios básicos y
mejora los vínculos con el mercado.
3.2.1 INVERTIR EN CAPITAL HUMANO.
El Banco trabaja en conjunto con los países para promover el acceso a
salud y educación de calidad para todos. En Colombia, se apoyan los
esfuerzos del gobierno para integrar a migrantes venezolanos, incluida la
garantía del acceso a la educación de miles de niños migrantes. También
favorecieron dos programas por valor de más de 1.400 millones de USD.
Tabla 3.1
Compromisos y desembolsos para la Reg ión 2020-2022
(En millones d e USD)
Fuente: Cartera de operaciones en ejecución al 30 de junio de 2022: USD 33 800 millones
Para abordar los desafíos migratorios de la nación, promover la
sostenibilidad fiscal y mejorar la competitividad del mercado para un
crecimiento más inclusivo. En República Dominicana, entregaron USD $100
59
millones para apoyar a las respuestas al covid-19. Esto significa medidas
sanitarias para aumentar la oferta de insumos y servicios, la financiación de
la investigación y equipamientos hospitalarios, incluidas más de 4.200
camas de aislamiento.
3.2.2. PROMOVIENDO UNA RECUPERACIÓN VERDE Y
SOSTENIBLE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE.
Son altamente vulnerables a los desastres causados por los crecientes
desafíos de los fenómenos meteorológicos y el cambio climático, que
afectan más a los grupos pobres y vulnerables. Se trabaja con los países
para apoyar el crecimiento verde y sostenible y construir una
infraestructura más sustentable. En Brasil, un proyecto de USD $300
millones mejorará las redes viales para 400.000 habitantes del estado de
Tocantins tengan acceso a caminos transitables todo el año.
El Proyecto también promueve el desarrollo de pequeñas empresas en
las industrias agrícolas y turísticas, la mejora de los servicios educativos y
el fortalecimiento de la gestión ambiental. En Argentina, se promueve el
uso sustentable de recursos naturales en casi 200.000 hectáreas de selva
virgen reduciendo la presión sobre los ecosistemas creando alternativas
económicas para comunidades rurales.
A través de la producción de miel, la cría sostenible y el turismo de
naturaleza, estos esfuerzos han ayudado a mejorar los medios de vida de
agricultores e indígenas que viven en estas áreas protegidas o sus
alrededores. Algunos países del Caribe como Dominica, Granada, San
Cristóbal y Nieves, Santa Lucía y San Vicente y las granadinas son
particularmente sensibles a las condiciones climáticas. Crear conciencia
sobre la sostenibilidad de los recursos oceánicos es importante para la
transición hacia una economía azul dinámica, donde los recursos naturales
de la región pueden brindar oportunidades económicas para combatir la
pobreza y el desempleo.
En 2022, AIF y PROBLUE (un fondo de donantes múltiples
administrado por un banco) proporcionaron fondos para apoyar el Plan de
60
Acción Estratégico de Economía Azul de la región y las regulaciones de
gestión de pesca y contaminación marina e información oceánica.
3.2.3 APOYANDO LOS OBJETIVOS DE DESARRO DE
LOS PAÍSES.
Además de financiamiento, el Banco Mundial ofrece servicios de
consultoría, asistencia técnica y análisis a los países para apoyar sus
objetivos de desarrollo. En nuestro informe regional, fortalecimiento de la
vigilancia de la salud pública a través de pruebas de aguas residuales,
analizan cómo los países pueden mejorar los sistemas para detectar,
diagnosticar, monitorear y rastrear virus que causan enfermedades como el
covid-19.
La inclusión de las personas con discapacidad en América Latina y el
Caribe El informe examina las barreras físicas y legales que enfrentan las
personas con discapacidad y las oportunidades para promover su inclusión.
Por otra parte, el informe “La vía rápida hacia nuevas competencias”
destaca el impacto positivo que pueden tener las carreras técnicas, carreras
terciarias y programas profesionales avanzados en tiempos de crisis (como
una pandemia) cuando millones de personas en la región necesitan adquirir
habilidades en un mundo laboral que cambia rápidamente.
F igura 3.1
Financiamiento del BIRF Y DE LA AIF, por Sector, 2022.
(Porcentaje del total d e USD 10.400 millones)
Fuente: Banco Mundial, 2022.
61
También proponen a los países para que puedan promover la inclusión
y la igualdad de género. En México, se orientó sobre las medidas para
mejorar la participación laboral de las mujeres y reducir el embarazo
adolescente, especialmente entre los grupos más vulnerables. En Chile, a
lanzar una plataforma de gestión integrada de casos para fortalecer la
gestión de instituciones que ayudan a sobrevivientes de violencia sexual,
facilitando la respuesta oportuna y el seguimiento de casos para evitar
retrasos y recurrencia de la violencia.
62
Tabla 3.2
Reseña de América Latina y el Caribe
Nota: INB = ingreso nacional bruto; OIT = Organización Internacional del
Trabajo; PIB = p roducto interno bruto; PPA = paridad del poder adquisitivo. A. Datos
más recientes disponib les entre 2015 y 2021; para con sultar datos actualizados,
https://datos.bancomundial.org.
63
3.3 GESTIONAR LA DEUDA PÚBLICA.
La crisis de la covid-19 ha obligado a las economías emergentes y en
desarrollo a superar sus niveles de deuda pública, que ya se encuentran en
su punto más alto, para amortiguar los impactos financieros en los hogares,
las empresas y sus economías nacionales. La carga de la deuda total
promedio de los países de ingresos bajos y medianos aumentó alrededor de
9 puntos porcentuales del PIB en el primer año de la pandemia, en
comparación con 1,9 puntos porcentuales del PIB en la década anterior.
unidades porcentuales (Figura 3.1)
Figura 3.2.
Deuda bruta d e la admin istración pública como porcentaje del PIB, por grupo de
ingresos de los países (2010-20)
Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2022, basándose en
datos d el FMI (2021b); Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial (base de
datos), https: //datatopics.worldbank.org/world-development- indi cators/.
Nota: El gráfico muestra el volumen de la deuda pública general como proporción del
PIB, según la clasificación de ingresos del Banco Mundial.
64
La crisis sistémica de la deuda que afectó significativamente a las
economías emergentes en la década de 1980 es un ejemplo de las graves
consecuencias económicas y sociales que se producen ante una demora en la
adopción de política para mitigar los riesgos de una escalada de la deuda
pública En las 20 naciones con las peores caídas de la producción, las
consecuencias económicas y sociales de la crisis de la deuda continuaron
durante más de una década. Los países deben gestionar la deuda pública
insostenible de manera rápida y proactiva para minimizar los costos
económicos y sociales y permitir que el gasto público impulse una
recuperación económica equitativa.
3.3.1. GESTIONAR LA DEUDA PÚBLICA PARA
PODER DESTINAR RECURSOS A LA RECUPERACIÓN.
La acumulación resultante de deuda pública presenta riesgos
significativos para la recuperación de la economía mundial. Los gobiernos
sobre endeudados no pueden pagar los bienes públicos, como la educación y
la salud, y corren el riesgo de una disminución del desarrollo humano y un
fuerte aumento de la desigualdad. Los países sobreendeudados también
tienen una capacidad limitada para hacer frente a futuras perturbaciones y
es posible que no puedan actuar como prestamistas de último recurso para
las empresas del sector privado que necesitan apoyo público. La crisis de la
deuda sistémica que afectó gravemente a las economías de mercados
emergentes en la década de 1980 es un ejemplo de las graves consecuencias
económicas y sociales de retrasar la adopción de medidas políticas para
mitigar los riesgos del crecimiento de la deuda pública.
Muchos países de América Latina y África subsahariana están
sufriendo una década perdida de desarrollo: la inflación ha aumentado, el
valor de las monedas ha caído, la producción ha disminuido, los ingresos
han disminuido y la pobreza y la desigualdad han aumentado en todas
partes. Para los 41 países que no pagaron su deuda nacional entre 1980 y
1985, tomó un promedio de ocho años per cápita para alcanzar los niveles
de PIB anteriores a la crisis. En los 20 países donde la producción
disminuyó más, las consecuencias económicas y sociales de la crisis de la
deuda continuaron durante más de una década. Estas experiencias
específicas de cada país enfatizan la importancia de tomar medidas urgentes
para evitar una crisis de deuda prolongada debido al covid-19. ¿La
solución? Los gobiernos deben gestionar de manera rápida y proactiva la
65
deuda pública insostenible para minimizar los costos económicos y sociales
y permitir que el gasto público contribuya a una recuperación económica
justa. El enfoque depende de la gravedad de los problemas de la deuda, es
decir, la etapa del problema. El proyecto de solución debe incluir los
siguientes elementos.
En países con alto riesgo de crisis de deuda, la gestión proactiva de
la deuda puede reducir la probabilidad de incumplimiento y liberar recursos
para respaldar la recuperación económica. En general, existen dos opciones
de gestión:
1) Reperfil de deuda, es decir, cambiar el cronograma general de pagos
futuros de los países a través de refinanciamiento, reemplazo de deuda o
negociaciones, o
2) Reestructuración de deuda, es decir, cambiar la estructura de
financiación de la deuda para reducirla. Patrimonio neto actualizado. La
revisión del perfil puede ser útil si un país tiene múltiples préstamos que
vencen en el mismo año u otros pasivos, como la estructura monetaria de la
deuda.
El estado podría emitir nuevos bonos con un vencimiento más largo o
uniforme. La revisión del perfil de la deuda también puede ayudar a abordar
el riesgo cambiario, que a menudo exacerba los problemas de sostenibilidad
de la deuda. En este caso, en lugar de cambiar el vencimiento de la deuda
existente, la deuda existente en una moneda se cancela y se emite una nueva
deuda en otra moneda.
Los países soberanos, donde el riesgo de insolvencia está
aumentando, también tienen la oportunidad de iniciar negociaciones
proactivas con sus acreedores para implementar la reestructuración. Esta
opción requiere transparencia de los términos de la deuda y la propiedad.
La evidencia muestra que las reestructuraciones proactivas se resuelven más
rápido que las reestructuraciones posteriores a la insolvencia, lo que da
como resultado tiempos de cierre más cortos en los mercados de capitales
globales y menores pérdidas de producción. En tales situaciones, es
importante minimizar la posibilidad de que un solo acreedor se niegue a
beneficiarse de la transacción.
66
3.3.2 SOLUCIONAR EL SOBREENDEUNDAMIENTO
Cuando el gobierno está demasiado endeudado, las opciones para
resolver el problema son más limitadas. En la etapa actual, una de las
herramientas más importantes es la reestructuración de la deuda y el
presupuesto a mediano plazo y el plan de reforma económica. Optimizar el
uso de esta herramienta requiere un reconocimiento rápido de la escala del
problema, la coordinación con y entre los acreedores y un entendimiento
común de todas las partes de que la reestructuración es el primer paso, no el
último, hacia la sostenibilidad de la deuda. Las instituciones financieras
internacionales, como el Fondo Monetario Internacional y el Banco
Mundial, suelen desempeñar un papel importante en el proceso de
reestructuración de las economías emergentes.
Hacen el análisis de sostenibilidad de la deuda necesario para
comprender completamente el problema y, a menudo, proporcionan el
dinero para que el trato sea viable. Un acuerdo de reestructuración rápido y
completo permite una recuperación más rápida y sostenible. Sin embargo, la
experiencia demuestra que resolver el problema del sobreendeudamiento del
país suele requerir años. Incluso cuando los países comienzan a negociar
con los acreedores, el proceso a menudo requiere varias rondas de
reestructuración para eliminar la deuda (Figura 3.3). Por ejemplo, Nigeria y
Polonia celebraron cada uno siete acuerdos de reestructuración antes de que
pudieran resolver sus problemas de sostenibilidad de la deuda.
67
Tabla 3.3
Reestructuración de la deuda pública y tiempo que duró el incumplimiento, países
se leccionados, 1975-2000
Fuente : Equ ipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2022, basándose en
Cruces y Trebesch (2013); Farah- Yacoub, Graf von Luckner y Reinhart (2021); Meyer,
Reinhart y Trebesch (2019), y Reinhart y Rogoff (2009).
Nota: El gráfico muestra una línea temporal de los incumplimientos de los Gobiernos y
la reestructuración de la deuda d esde 1975 hasta 2000. Se ex cluye a los paíse s abarcados
por la Asociación Intern acional de Fomento (AIF) y la In iciativa para los Países Pobres
Muy Endeudados
Uno de los desafíos que enfrentan los gobiernos de las economías
emergentes en la actualidad es la creciente complejidad de las
responsabilidades gubernamentales. El grupo de prestamistas ahora tiene
una mayor proporción de prestamistas comerciales y no tradicionales, y las
fuentes de financiación internas también se han ampliado. También aumentó
el número de préstamos del sector público fuera de balance no informados
de empresas estatales y entidades especiales. Juntos, estos acontecimientos
reducen la transparencia y pueden dificultar la coordinación entre los
68
acreedores. La reestructuración ha jugado un papel importante en casi todos
los esfuerzos para aliviar la carga de la deuda y resolver los problemas de
la deuda en los mercados y economías emergentes. Sin embargo, este no es
el único enfoque posible. Los gobiernos también buscan a menudo
estabilizar las finanzas públicas e implementar reformas estructurales, como
mejorar las fuentes de ingresos públicos y controlar la cantidad y calidad
del gasto, para fortalecer la capacidad del servicio de la deuda. Una forma
menos ortodoxa de reducir la deuda interna en moneda extranjera era la
liquidación mediante inflación o represión financiera. Si bien estos
enfoques pueden conducir a la reducción de la deuda, a menudo conllevan
costos sociales y económicos muy altos que pueden exacerbar la pobreza y
la desigualdad, por lo tanto, siempre se consideraron un último recurso.
3.3.3 MEJORAR LA TRANSPARENCIA Y LA
COORDINACIÓN Y AUMENTAR LOS INGRESOS.
El aumento de la deuda pública durante la crisis del covid-19 enfatiza
la necesidad de desarrollar estrategias que faciliten la gestión detallada de
la deuda, la reestructuración y el acceso a los mercados de capital de largo
plazo. Dentro del conjunto de medidas diseñadas para lograr esto, se
destacan tres amplias iniciativas: aumentar la transparencia de la deuda,
renovar los tratados y reformas administrativas y de política tributaria. La
gestión efectiva y futura de la deuda requiere una divulgación
gubernamental integral y todos los términos contractuales relacionados con
la deuda. Una serie de eventos recientes han resaltado el problema de la
deuda oculta o no declarada (por ejemplo, en Malasia, Mozambique y Sudán
del Sur) y posibles disputas legales sobre la falta de autoridad de entidades
estatales y no estatales para celebrar acuerdos de deuda (como en Liberia y
la República Bolivariana de Venezuela).
La transparencia de los montos a pagar y los términos del contrato no
garantizan un proceso de reestructuración rápido, pero ciertamente sienta
las bases para una identificación más rápida de los problemas de
sostenibilidad de la deuda y un inicio de negociaciones más fluido y
favorable. A su vez, las innovaciones contractuales pueden ayudar a superar
los problemas de coordinación y acelerar la reestructuración de la deuda
pública, aunque no son una panacea. Por ejemplo, existen contratos de
deuda contingente del gobierno que aseguran al prestatario contra el riesgo
69
de desastres; reformas legales para abordar las prácticas de aplicación
problemáticas contra los estados y las cláusulas colectivas (CAC) que
pueden conducir a una resolución más rápida. Estas innovaciones son
positivas para nuevos acuerdos de deuda, pero no son suficientes para
resolver todos los problemas actuales. Son menos importantes cuando se
trata de deuda actual que requiere reestructuración, ya que los convenios de
deuda soberana constituyen una pequeña porción de los convenios de deuda
de mercados emergentes restantes, y los convenios que contienen CAC
mejorados representan solo alrededor de la mitad de los convenios de deuda
pendientes.
En el largo plazo, la política y gestión fiscal y la política y gestión
del gasto público bien planificadas son esenciales para garantizar la
sostenibilidad de la deuda. El aumento de los ingresos tributarios se debe
principalmente a las inversiones de largo plazo en capacidad tributaria ya
los cambios estructurales implementados en la economía. Los impuestos
sobre bienes inmuebles, ingresos y ganancias de capital son estrategias de
ingresos que la mayoría de las economías en desarrollo no utilizan. Tal
política fiscal podría mitigar el impacto negativo de la crisis del covid-19
sobre la pobreza y la desigualdad. Las estrategias de movilización de
ingresos también podrían fortalecer los incentivos para que las empresas
operen en el sector formal.
70
CAPÍTULO IV
DEUDA PÚBLICA Y ESPACIO FISCAL EN AMÉRICA
LATINA Y EL CARIBE.
4.1 DEUDA PÚBLICA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE,
EN PERSPECTIVA.
En una revisión de largo plazo de las economías de América Latina y
el Caribe, es posible distinguir períodos de acumulación de deuda (1970-
1989 y 1998-2003) seguidos de períodos de contracción (1990-1997).
(2004-2008) o establecida (de 2009 a 2014) ratios de deuda pública a PIB
(ver figura 4.1).
Figura 4.1.
América Latina a: Deuda pública externa e interna con respecto
al produc to interno bruto, 1970-2014 b c
En porcentajes
Fuente: Comisión Económica para América Lat ina y el Caribe (CEPAL) y Banco
Mundial, World Bank Data.a Promedio simple de 19 países: Argentina, Bolivia (Estado
Plurinacional de), Bra sil, Chile, Colomb ia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Haití, Hond uras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República
Dominicana, Uruguay y Venezuela (República Boliv ariana de).b Los datos sobre la
deuda pública interna corresponden al período comprendido entre 1990 y 2014.c Sector
público no fin anciero. Los datos de 2014 corresponden al tercer trimestre.
71
Luego de la crisis del petróleo de 1973-1974 y el fuerte incremento
en el precio del crudo, los miembros de la Organización de Países
Exportadores de Petróleo (OPEP) obtuvieron grandes recursos financieros.
Así, varios países latinoamericanos se convirtieron en receptores de flujos
de capital a partir de la segunda mitad de la década de 1970 gracias a
préstamos recibidos a través de bancos internacionales. Esta deuda externa
variaba según la economía: en el caso de Brasil era pública, en el caso de
Chile era del sector privado y en Argentina y México aumentaba tanto la
deuda externa privada como la nacional5
Así, en la década de 1970, la relación deuda pública sobre producto
interno bruto (PIB) en América Latina pasó de un promedio de 19% a 35%.
Sin embargo, el mayor crecimiento se dio en la década de 1980: al final de
esa década, el PIB de la región alcanzó un máximo de 96 por ciento, y en
Bolivia llegó incluso a cerca del 100 por ciento o más, Ecuador, Honduras,
Nicaragua, Panamá y Perú. Es importante recordar el contexto de la
economía mundial en ese momento. Entre 1979 y 1980 hubo otra crisis del
petróleo caracterizada por un aumento muy significativo en el precio del
petróleo, lo que provocó un aumento de la inflación en los países
desarrollados donde se implementaron políticas fiscales y monetarias
contractivas.
Así, América Latina se vio afectada por la subida de las tasas de
interés internacionales, la disminución de la demanda de productos de
exportación, la salida de capitales y el aumento del peso de la deuda. Como
se señala en la CEPAL (2013), la crisis de la deuda externa de 1982 marcó
el inicio de un largo período de ajustes macroeconómicos intensivos, alta
volatilidad en el crecimiento económico y reformas estructurales que fueron
menos efectivas de lo esperado. Durante la década de 1980, el escaso
crecimiento económico, la desinversión y la subsiguiente depreciación de
las monedas nacionales debido a la deuda dolarizada aumentaron los
déficits presupuestarios y la carga de la deuda nacional.
Durante este período de profunda inestabilidad macroeconómica, el
sobreendeudamiento general requirió una porción extraordinariamente
grande de ingresos extranjeros para pagar la deuda, y muchos países se
vieron obligados a declararse insolventes. En los años 1982- 1989, la región
tuvo que destinar una capacidad de exportación de 36%, que en 1950-1969
fue del 16 por ciento, para pagar utilidad neta e intereses. Tras la
5 Véase Frenkel (2014) para conocer más detalles
72
implementación del Plan Brady en 1989, la década de 1990 vio una fase de
relajación general acompañada de renegociaciones y procesos de
reestructuración de la deuda, lo que impulsó una recuperación del
crecimiento económico y contribuyó a reducir la carga de la deuda externa
del país.
En otros casos, el mantenimiento de un tipo de cambio fijo o
fortalecido en términos reales también tuvo un efecto, reduciendo
temporalmente los pasivos externos en monedas nacionales. Sin embargo,
estas situaciones no fueron sostenibles y dieron lugar a nuevas crisis. El
Plan Brady consistía esencialmente en el canje voluntario de la deuda
externa del gobierno (principalmente con bancos internacionales) por bonos
negociables garantizados por el Banco del Tesoro de los Estados Unidos,
así como reducción de deuda y reformas del Fondo Monetario Internacional
(FMI) y el Banco Mundial.
Entre 1989 y 1996, varios países latinoamericanos firmaron este tipo
de acuerdos. El primero fue México, seguido de Costa Rica, República
Bolivariana de Venezuela, Uruguay, Argentina, Brasil, República
Dominicana, Ecuador, Panamá y Perú. Según Ocampo y otros (2014), el
plan Brady permitió alguna reducción de deuda, pero de magnitud moderada
y principalmente demasiado tarde, cuando la crisis de la deuda ya había
causado destrucción. Sin embargo, los bonos Brady impulsaron el auge de
los mercados de bonos de países en desarrollo en 1990 y ayudaron a
redefinir la integración de los mercados de bonos de América Latina y el
Caribe en la economía mundial (Bustillo y Velloso, 2014).
Entre 1990 y 1997, la relación de la deuda pública (tanto externa
como interna) con el PIB disminuyó significativamente de un promedio de
99% a 40%. Entre los países donde más disminuyó la relación deuda pública
del sector real del sector público con respecto al PIB se encuentran Chile,
Ecuador, Nicaragua, Panamá y Perú. Con excepción de Chile, esos países
comenzaron la década con niveles muy altos de deuda pública (alrededor de
80% del PIB en Ecuador y Perú y más del 100% en Nicaragua y Panamá).
Cabe destacar la importante reducción de esta proporción en Nicaragua
(más del 50%) en el subperíodo. Este país negoció una parte importante de
su deuda externa en la década de 1990 y recibió una importante
condonación y reestructuración de la deuda de varios de sus acreedores.
73
Así, entre 1990 y 1996 se logró reducir la deuda externa del país en
aproximadamente 5.600 millones de dólares y aumentarla en 1996 a 6.094
millones de dólares. A pesar de las negociaciones, la deuda seguía siendo
insostenible y antes de la iniciativa PPME, Nicaragua era uno de los países
de bajos ingresos más endeudados del mundo (Banco Central de Nicaragua,
2005). El siguiente subperíodo (1998-2003) se caracterizó por sucesivas
crisis financieras, que afectaron gravemente a los países de la región y se
caracterizó por la aparición de una recesión económica en varios países
latinoamericanos.
Así comenzó una nueva fase de crecimiento de la relación entre la
deuda pública y el PIB. Después de la crisis en Asia (1997) y Rusia (1998),
los costos de endeudamiento de los países con economías en desarrollo
aumentaron simultáneamente con el acortamiento de los plazos de préstamo
y el debilitamiento de la disponibilidad de crédito. A fines del siglo XX y
principios del siglo, el mercado de bonos se utilizó principalmente para
refinanciar la deuda de los países de la región.
Varios países sufrieron particularmente los efectos de estas crisis. En
1999, cuando Argentina, Chile, Colombia, Ecuador, Honduras, Paraguay, la
República Bolivariana de Venezuela y Uruguay registraron caídas del PIB,
la tasa de crecimiento de la región fue sólo del 0,2%. Brasil, cuyo
crecimiento en 1998-1999 fue casi nulo, se encontró en el centro de una
nueva crisis. Además, Estados Unidos sufrió una crisis bursátil y una leve
recesión en 2001, lo que debilitó aún más las economías regionales, en
particular América Central, el Caribe y México.
La crisis más severa ocurrió en Argentina, donde colapsó el sistema
cambiario, el valor real del peso cayó abruptamente y se impuso una
moratoria parcial sobre la gran deuda externa acumulada. En el contexto de
sucesivas crisis financieras y la reversión del ciclo económico, el nivel de
deuda pública aumentó en promedio 20 puntos porcentuales del PIB y en
2003 fue de 60 litros de la economía interna regional del producto total.
La parte de la deuda del sector público regional influyó
principalmente en el comportamiento de los países del Cono Sur y en
especial el aumento de la deuda registrado en Argentina y Uruguay. En el
primer caso, hubo una profunda recesión, una crisis financiera y una fuerte
devaluación de la moneda en 2001 y 2002. La crisis de Argentina tuvo un
impacto regional y afectó particularmente a Uruguay, cuyo sistema bancario
estaba en problemas y que también estaba devaluado.
74
En ambos países, la deuda pública pasó de poco más de 40% de PIB
antes de la crisis a más de 100% después de la devaluación. Otros países
sudamericanos que aumentaron significativamente su relación deuda
pública/PIB durante el subperíodo analizado fueron Bolivia (un país
internacional), Brasil, Colombia y Paraguay. Aunque su incremento fue
menor que el de Argentina y Uruguay, aumentó en casi 30 puntos
porcentuales entre 1998 y 2003.
La deuda pública también aumentó significativamente en la República
Dominicana. Según Paunovic (2005), se duplicó como porcentaje del PIB en
2003 la crisis bancaria y su impacto en variables macroeconómicas como
recesión, depreciación del tipo de cambio real, tasas de interés y rescates
del sistema bancario. En los años siguientes, entre 2004 y 2008, la región
vivió una fase de prosperidad económica, coincidiendo con una tendencia a
la baja de la deuda pública en relación con el PIB en 2008.
La reducción relativa de la deuda pública estuvo influenciada por
varios factores, como la evolución de las variables macroeconómicas
(mayor crecimiento, menores tasas de interés y fortalecimiento del tipo de
cambio real), el superávit primario del presupuesto estatal y la
reestructuración de la deuda procesos. Este comportamiento se observa en
todos los países de América Latina excepto Guatemala, donde la relación
deuda pública/PIB aumentó levemente durante el período.
Nuevamente, los países sudamericanos fueron los que más
contribuyeron a la tendencia regional, especialmente Argentina (como
resultado de su reestructuración de deuda en 2005) y Uruguay (debido a su
canje voluntario de deuda soberana de 2003), que convergieron a valores
previos a la crisis. Durante esos cinco años, los gobiernos de Argentina,
Brasil y Uruguay prepagaron sus préstamos al Fondo Monetario
Internacional de los cuales eran los tres mayores deudores en ese momento-
- y así redujeron a la mitad sus carteras.
De esta manera, por primera vez en muchos años, América Latina
dejó de ser uno de los principales receptores de financiamiento de la
institución, ya que redujo su participación al 8,6% del total de préstamos,
muy por debajo del promedio de 35 % que había alcanzado en los años 198 -
2006. Al mismo tiempo, los países que se unieron a la Iniciativa para los
Países Pobres Altamente Endeudados (PPME) y al Programa de Alivio de la
Deuda Multilateral (IADM) lograron una reducción significativa de la
deuda. , como Bolivia (estado multinacional), Haití, Honduras y Nicaragua.
Por ejemplo, este último país implementó la iniciativa HIPC en 200 después
75
de implementar el Programa Estructural de Ajuste Fiscal, Crecimiento
Económico y Reducción de la Pobreza acordado con el FMI recibió alivio
de las deudas bilaterales y multilaterales contraídas antes de 2005. La
deuda pública de Nicaragua aumentó de 106 por ciento del PIB en 2003 a
alrededor del 30 por ciento en 2008.
De manera similar, el índice de deuda del estado internacional
boliviano disminuyó de casi 90 por ciento a 37 por ciento del PIB en 2003.
En Honduras 60,5% hasta 20 % y en Haití 57,5% hasta 2 l. En este último
caso, se contrajeron nuevas deudas en 2009, y especialmente en 2010, tanto
de donantes bilaterales como de organismos multilaterales, por ejemplo,
como consecuencia de un fuerte terremoto que destruyó al país.
Finalmente, de 2008 a 2009 desde la crisis financiera mundial de
2014, la relación entre la deuda del sector público y el PIB se ha mantenido
casi estable en el promedio observado en 19 economías latinoamericanas,
aproximadamente 34%, de PIB en 2014. En los países centroamericanos
como Costa Rica, Honduras y República Dominicana, así como Chile,
Ecuador y México, la relación deuda nacional total a PIB ha mostrado una
tendencia ascendente en los últimos años.
Es importante no sólo analizar la evolución de la deuda pública en los
países latinoamericanos, sino también evaluar el peso relativo de la deuda
externa e interna, porque cuanto mayor es la deuda externa, más vulnerable
es el país y las economías que enfrentan posibles crisis o choques externos.
En pocos años (2003-2007) además de reducir el nivel de la deuda pública,
se modificó significativamente su composición, se ampliaron los plazos,
aumentó la proporción de deuda con tasa de interés fija y creció la deuda,
participación de residentes y la creciente participación de deuda en moneda
local.
Algunos países incluso emitieron deuda externa en moneda local,
superando el llamado pecado original que dificultaba esta elección (CEPAL,
2013). Durante los últimos 25 años la reducción de la deuda pública de la
región fue significativa. Si a principios de los 90 esta deuda era algo más
del 70 por ciento del PIB, en 2014 era del 16 por ciento. Además de la
tendencia general de disminución de la deuda externa, se pueden observar
algunas diferencias entre subregiones o grupos de países. Por ejemplo, en
las economías de América del Sur y México (véase la figura 3.2), la
tendencia a la baja de la deuda externa nacional se vio interrumpida por los
efectos de la crisis mexicana de 1995 ("tequila") y luego la asiática (1997),
Rusia (1998) y Brasil (1998-1999).
76
La relación entre la deuda pública y el PIB aumentó durante la crisis
de Argentina en 2001-2002, que también tuvo un impacto significativo en
las economías vecinas, especialmente Uruguay, como se mencionó
anteriormente. En este grupo de países, la participación de la deuda externa
de los países ha disminuido drásticamente en las últimas décadas: si a
principios de la década de 1990 era un poco más del 80 por ciento de los, en
2014 era solo el 3 por ciento del nacional de la deuda era externo. Para los
países centroamericanos que no participan en la iniciativa PPMM y los de
República Dominicana (ver Figura 4.2B), el endeudamiento externo de la
deuda pública es más lento que en el grupo anterior romper esta tendencia
después de 2008-2009.
La crisis financiera internacional de, además, de la participación de
la deuda externa de países de esta subregión siguió superando a la deuda
interna, aunque cayó de 90% a principios de 1994 a 55% en 2014 para
cuatro países de América Latina. Una iniciativa de países pobres altamente
endeudados (Bolivia (Estado Plurinacional), Haití, Honduras y Nicaragua),
Figura 3.2C muestra dos períodos durante los cuales la deuda pública es
significativamente alta.
La primera, en 1995-1996, se debió principalmente a la condonación
y reestructuración de deudas de Nicaragua. La segunda, entre 2004 y 2007,
cuando los programas del FMI y el Banco Mundial comenzaron a relajarse,
cuando los cuatro países llegaron al final de la iniciativa PPME. Desde
entonces, la relación deuda/PIB se ha mantenido casi estable. En 2014, la
participación de la deuda externa en la deuda total del país fue de
aproximadamente 60%.
77
Figura 4.2
América Latina, países seleccionados: deuda públic a externa e interna, 1990-2014.
(Porcentaje del PIB)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
a Promedio simple de diez países: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y
Venezuela (República Bolivariana de).
b Promedio simple de cinco países: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Panamá y República Dominicana.
c Promedio simple de cuatro países: Bolivia (Estado Plurinacional de), Haití, Honduras y Nicaragua.
78
No existen diferencias en la evolución del ratio de deuda pública
entre países, así como en sus niveles (véase la Figura 4.3). Entre 2000 y
2014, 11 de 19 países de América Latina lograron reducir la participación
de la deuda pública en el PIB en cinco países aumentó (Chile, El Salvador,
México, República Dominicana y Uruguay) en tres países permaneció casi
igual (Costa Rica, Guatemala y Venezuela (República Bolivariana).
Figura 4.3
América Latina (19 países): deuda pública con respecto al PIB, por países, 2000 y 2014
(En porcentajes)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales
Los niveles de deuda todavía varían mucho de un país a otro. En
América Latina, Brasil tiene la deuda pública más alta, que fue de 62 por
ciento del PIB en 2014. Los países restantes de América del Sur (Uruguay,
Colombia y Argentina), algunos de América Central (El Salvador, Costa
Rica, Honduras, República Dominicana y Panamá) y México aún tienen
deudas moderadas (36%- 46% del PIB). En el otro extremo, con una
producción nacional total inferior a los 22 por ciento del PIB, se encuentran
Chile, Perú y Paraguay. Aunque Brasil es el país más endeudado, también
es el país con la deuda nacional más alta (95% de la deuda nacional).
En Chile y Costa Rica, la participación relativa de deudas nacionales es de
aproximadamente el 80% del total. Le siguen Argentina, Colombia y
México con una participación de casi el 70 por ciento (ver Figura 3.4).
Estos países se encuentran entre las economías más grandes de la región y
79
tienen sistemas financieros más desarrollados, por lo que sus mercados de
bonos locales se están convirtiendo cada vez más en una fuente de
financiamiento del sector público. Por otro lado, en Nicaragua y Panamá, la
deuda interna corresponde a solo el 20 por ciento de la deuda pública, y en
otras economías pequeñas (por ejemplo, El Salvador, Uruguay, República
Dominicana, Honduras y Paraguay), la proporción de la deuda interna es
solo alrededor de 35 % del total. Ambos países del Caribe difieren según el
desarrollo y nivel de deuda pública de la carga de la deuda de los países
latinoamericanos. Entre 2000 y 2014, la relación entre la deuda pública y el
producto interno bruto se redujo en un promedio en los países de América
Latina.
Aunque se ha observado una tendencia a la baja en el Caribe desde 2004, la
deuda volvió a aumentar después de la crisis financiera mundial en 2008-
2009 y se mantuvo en el cambio de siglo (ver Figura 3.5). Los países de
esta subregión se vieron afectados por los factores externos que afectaron
sus finanzas nacionales, tales como malas condiciones climáticas
(huracanes recurrentes) y tipos de cambio desfavorables.
Figura 4.4
Am érica Lat ina (19 paí ses): co mposi ción de la d euda p úbl ica, po r países, 2014
(En porcentajes)
Fuente: Comisión E con ómica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base
de cifras oficiales
80
Figura 4.5
El Caribe (13 paíse s): deuda pública con respecto al PIB, 2000-2014
( E n p o r c e n t a j e s )
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
a Incluye Belice, Suriname y Trinidad y Tabago. No se incluye Guyana, ya que es un país beneficiario de la
Iniciativa PPME.
b Incluye Antigua y Barbuda, las Bahamas, Barbados, Dominica, Granada, Jamaica, Saint Kitts y Nevis, San
Vicente y las granadinas y Santa Lucía.
Además, los países del Caribe tienen una relación deuda pública/PIB
mucho más alta, porque promedió casi 80% de PIB en 2014. Si hay países
del Caribe, divididos entre ellos según su especialización económica.
dependientes de exportaciones de servicios (principalmente turismo y
servicios financieros) y dependientes de exportaciones de bienes (minería y
petróleo), se puede observar que los primeros tienen una deuda pública de
PIB superior a este último (88% frente a 56,5% del productos en 2014).
Asimismo, en el grupo de países dependientes del turismo, la deuda
pública aumentó durante los últimos 15 años, mientras que, en economías
especializadas en exportar materias primas, se acercó al nivel de inicios
luego de una ligera fluctuación en el año 2000. Una parte importante de la
deuda pública de la región del Caribe es deuda externa, que en ocasiones es
de bajo costo, pero si bien puede proteger las finanzas del país contra las
fluctuaciones de los mercados internacionales, no las hace inmunes, ya que
el peso de los intereses sobre la deuda pública. En Jamaica, por ejemplo,
estas tasas de interés superaron los 10% del producto nacional bruto.
Comparando la relación deuda pública a PIB a principios de siglo con los
81
últimos datos disponibles (ver Figura 4.6), se puede observar que solo cinco
países del Caribe lograron reducir esta relación (Antigua y Barbuda,
Dominica, Guyana, Saint Kitts y Nevis y Surinam). La deuda pública
disminuyó más en Guyana, que se benefició de la Iniciativa para los Países
Pobres muy endeudados donde la proporción cayó de 120% de PIB en 2000
a 61 % en 2014. Los ocho países restantes aumentaron su deuda nacional en
más de una pequeña medida destaca el caso de Barbados porque era una de
las economías menos endeudadas en 2000 y tenía una deuda pública del 98
por ciento del PIB en 2014. Esta relación solo la superaba Jamaica,
registrada en el mismo año deuda correspondiente a -128% de producto
interno bruto.
Figura 4.6
El Caribe (13 países) : deuda pública con resp ecto al PIB, por países, 2000 y 2014
( E n p o r c e n t a j e s )
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
La mayoría de los países del Caribe se mantuvo por encima del 70 %
de la deuda pública en relación con el PIB, con la excepción de Bahamas,
Guyana y Trinidad y Tobago, donde fue de alrededor del 60 %, y Surinam,
donde fue del 31 % PIB. Sin embargo, según CEPAL (2014), varios países
han realizado acuerdos de reestructuración con el Fondo Monetario
82
Internacional o anunciado reformas fiscales importantes, lo que, junto con
la posible reactivación de las economías del Caribe, puede señalar el inicio
de un desendeudamiento gradual del proceso.
4.2 CERRAR LA BRECHA FISCAL BANCO MUNDIAL
Como se ha visto en los apartados anteriores, la mayoría de los
países de América Latina y el Caribe (ALC) enfrentan, en diversos grados,
a través de los años, crecientes preocupaciones sobre la sostenibilidad de la
deuda debido a cuatro factores complejos en su generalidad. Primero, varios
países de América Latina y el Caribe ya se encontraban en una situación de
deuda frágil antes de la pandemia de covid-19. Este aumento de la deuda
reflejó en parte grandes aumentos procíclicos y rígidos del gasto público
durante la fase expansiva del último superciclo de bienes (el período
conocido como la Década Dorada), así como grandes esfuerzos
contracíclicos contra el gasto continuaron.
Durante la crisis financiera mundial de finales de la década de 2000.
Aumentar el gasto público tanto en los buenos tiempos (caracterizados por
altos ingresos y bajos costos de endeudamiento) como en los malos tiempos
(especialmente rígidos, debido a las presiones sociales y políticas) es una
receta lamentable para el endeudamiento y amenaza su sostenibilidad.
En segundo lugar, qué la pandemia de covid-19 provocó una fuerte
disminución de los ingresos combinada con los esfuerzos para ayudar a las
familias más vulnerables y las empresas en dificultades (especialmente en
2020 y a principios de 2021) llevó a un aumento promedio en la relación
deuda/PIB en América Latina y el Caribe aproximadamente 4,5 puntos
porcentuales entre principios de 2020 y principios de 2022 posición de las
finanzas públicas.
En tercer lugar, las modestas tasas de crecimiento proyectadas a
mediano plazo muestran una débil recuperación de la tasa impositiva y una
continua inestabilidad de las finanzas públicas. Finalmente, en LAC, si
llueve representa un diluvio. El reciente recorte de tasas por parte de la
Reserva Federal de EE. UU. Aumentará los costos de financiamiento y
exacerbará los problemas de sostenibilidad de la deuda en un nuevo frente.
Esta combinación de desequilibrios estructurales de largo plazo por un lado
y "mala suerte" por otro ha reducido a cero el margen de maniobra de las
83
finanzas públicas. Como resultado, las crecientes preocupaciones sobre la
sostenibilidad de la deuda están obligando a la mayoría de los países de
América Latina y el Caribe a realizar ajustes o consolidaciones fiscales para
aumentar los ingresos o recortar los gastos nacionales. El próximo capítulo
destacará investigaciones recientes que guían el debate sobre los pros y los
contras del uso de diferentes herramientas de ajuste fiscal.
Algunas de estas herramientas son bien conocidas y establecidas en la
academia y la política económica, mientras que otras son más sutiles y poco
convencionales. A diferencia de otros estudios centrados en el mundo
industrializado, esta nueva evidencia incluye un análisis de ALC utilizando
datos de una muestra más grande y comparable de países en desarrollo. En
el capítulo IV, muestra que no existe un único instrumento de política ideal
o que se adapta a todos, es crucial para comprender el impacto de las
diferentes opciones de política en las economías y sociedades de la región.
Está centrado en la posición actual sobre el aumento de impuestos y analiza
nuevos enfoques para cerrar la brecha fiscal.
Las posibles consecuencias de aumentar las tasas impositivas de los
impuestos que generan la mayor parte de las tasas impositivas de la región
de ALC: impuesto al valor agregado, impuesto a la renta personal e
impuesto a la renta de sociedades. Por supuesto, este espacio no cubre todas
las fuentes de ingresos imponibles, dada su exhaustividad. Debido a este
enfoque, no se abordarán los medios de recaudación, como los impuestos
sobre la propiedad o las regalías sobre las materias primas.
Mientras que en algunos países, particularmente en América Central y
el Caribe, los aumentos de impuestos aún pueden ser una política sensata
para abordar los déficits presupuestarios actuales y la necesidad de
aumentar los bienes y servicios públicos básicos, en muchos otros países
probablemente resultaría en un aumento de impuestos a los cambios
significativos en el comportamiento de empresas y personas, lo que
generará costos macroeconómicos significativos y, por lo tanto, conducirá a
un improbable aumento de los ingresos tributarios.
En resumen, en muchos países de ALC, la posibilidad de aumentar la
libertad fiscal puede haber excedido sus límites al aumentar las tasas
impositivas. De hecho, controlado por el tamaño económico y el ingreso per
cápita, el tamaño del sector público en algunos países de ALC ya es
84
comparable (o incluso mayor) al de muchos países industrializados. Luego,
el capítulo se centra en las consecuencias de los recortes en el gasto del
sector público como ajuste de las finanzas públicas. La discusión muestra
que, si bien la reducción de la inversión del sector público es una opción
popular debido a su flexibilidad, esta opción aparentemente simple cuesta el
crecimiento económico, especialmente en países con grandes déficits de
infraestructura.
El análisis también muestra que la reducción de las transferencias
sociales, que es particularmente atractiva dado el pico actual de inflación,
no solo puede afectar a los más desfavorecidos (como los pensionistas en el
decil inferior de la distribución del ingreso), sino que también puede tener
efectos regresivos significativos pronto, porque una gran proporción de la
población de ALC, especialmente en el decil inferior de la distribución del
ingreso, vive con ello al día.
Finalmente, el debate gira en torno al despilfarro y la ineficiencia
del gasto público, que representa en promedio el 17 por ciento del gasto
total en América Latina y el Caribe. Reducir el despilfarro y la ineficiencia
sería suficiente para eliminar casi por completo el déficit fiscal actual en
muchos países de la región. También costoso desde un punto de vista
macroeconómico, porque el consumo ineficiente es igual a no consumir.
Igual de importante, esta opción puede ayudar a los gobiernos a recuperar la
confianza de sus poblaciones. Cualquier esfuerzo en esta dirección puede
verse como un paso en una agenda más amplia para crear un estado más
eficiente y receptivo.
85
CAPITULO V
EL SISTEMA DE LA RECAUDACIÓN Y LA SOLUCIÓN A
LAS BRECHAS.
5.1 INCREMENTAR LOS IMPUESTOS LEGISLADOS
Una estrategia común para reducir el déficit presupuestario y hacer
que la deuda sea más sostenible, especialmente durante tiempos difíciles, es
aumentar algunos impuestos importantes. Este comportamiento fiscal
procíclica no es exclusivo de ALC, por el contrario, es bastante común en
los países en desarrollo: en los países desarrollados, las tasas impositivas
varían principalmente con el objetivo de aumentar la eficiencia a largo
plazo. (Végh y Vulsetin, 2015) y no en respuesta a crisis fiscales (es decir,
la política fiscal es acíclica).
Las principales fuentes de ingresos fiscales en la región de ALC y en
la mayor parte del mundo son el impuesto al valor agregado (IVA), el
impuesto a la renta personal (IRPF) y la renta corporativa. Las Figuras 5.1-
5.3 muestran la importancia de los ingresos fiscales totales de estos tres
tipos de impuestos en todas las regiones del mundo. La figura 5.4 respalda
el argumento de que el peso del IVA en ALC es alto en comparación con
otras regiones y no tiene mucho espacio para crecer, especialmente
considerando que su prevalencia es regresiva (Lustig et al., 2014). La figura
5.2 muestra que los gobiernos de los países de ALC pueden gravar los
ingresos de las personas de manera relativamente modesta.
86
Figura 5.1
Recaudación del IVA
Fuente: Cálculo s propios basados en la Base de Datos Global de Estadísticas Tributarias
de la Organización p ara la Coop eración y el Desarrollo Económico (OCDE) y series del
Banco Mundial.
Nota: Los datos a nivel país corresponden al gobierno consolidado. Los agr egados
regionales se construyen ponderando los dato s de cada país según su participación en el
PIB regional.
87
Figura 5.2
Recaudación del IRPF
Fuente: Cálculo s propios basados en la Base de Datos Global de Estadísticas Tributarias
de la Organización p ara la Coop eración y el Desarrollo Económico (OCDE) y series del
Banco Mundial.
Nota: Los datos a nivel país corresponden al gobierno consolidado. Los agr egados
regionales se construyen ponderando los dato s de cada país según su participación en el
PIB regional.
Los políticos citan este hecho, junto con el efecto progresivo general,
cuando proponen aumentar los impuestos individuales. La Figura 4.3
muestra una imagen mixta de la tributación corporativa, mostrando que,
aunque las empresas en los países de ALC no pagan tantos impuestos como
las que operan en el este de Asia o en el Medio Oriente, los ingresos
fiscales son mucho más altos que en Europa y el doble que en América del
Norte.
88
Figura 5.3
Recaudación del Impuesto de Sociedades.
Fuente: Cálculo s propios basados en la Base de Datos Global de Estadísticas Tributarias
de la Organización p ara la Coop eración y el Desarrollo Económico (OCDE) y series del
Banco Mundial.
Nota: Los datos a nivel país corresponden al gobierno consolidado. Los agr egados
regionales se construyen ponderando los dato s de cada país según su participación en el
PIB regional.
Además de aumentar las oportunidades de recaudación y la
progresividad, la pregunta principal es saber cuánto impacto negativo
tendrá un aumento en estos (u otros) impuestos por dos razones. Primero, el
análisis de costo-beneficio de las reformas potenciales debe incluir su
impacto macroeconómico (y efectos indirectos). En segundo lugar, el efecto
neto sobre la recaudación de impuestos depende de cómo respondan los
agentes a estos cambios impositivos; esto se refleja en la elasticidad
impositiva. El siguiente análisis presenta tres nuevos tipos de evidencia del
mundo emergente que han enriquecido algunos de los debates más
acalorados de los últimos tiempos. La primera parte presenta nuevas
estimaciones de los efectos macroeconómicos de la reforma del IVA y
confirma la idea de que el nivel inicial de este impuesto tiene un impacto
significativo en el tamaño del impacto de esta reforma. En el caso de tipos
89
de IVA especialmente bajos, el efecto de subirlos puede ser prácticamente
nulo, pero este efecto aumenta cuando aumenta el tipo impositivo inicial.
La segunda parte del análisis muestra que un aumento en las tasas del
impuesto a la renta en los países de ALC induce cambios significativos en
el comportamiento, por lo que los gobiernos deben tener cuidado al
aumentar este tipo de impuestos. De manera similar, cuando se enfoca en
las personas de altos ingresos, las tasas impositivas marginales en varios
países de ALC no difieren mucho de las observadas, por ejemplo, en los
Estados Unidos. Finalmente, la tercera parte del análisis se enfoca en el
impuesto a las ganancias corporativas y plantea preocupaciones sobre la
introducción de nuevos aumentos de impuestos en una región donde la
informalidad es común y la evasión fiscal es alta.
5.2 ¿SUBIR O NO SUBIR? LOS IMPUESTOS EN AMÉRICA
LATINA
La evidencia de los países industrializados, especialmente Europa
(como Alesina, Favero y Giavazzi, 2015) generalmente apunta a grandes
multiplicadores de impuestos negativos: es decir, cuando los impuestos
aumentan (caen), la actividad económica medida por el PIB disminuye
(aumenta). Sin embargo, una muestra más global indica que el efecto
negativo del impuesto sobre la renta es altamente no lineal y aumenta con el
nivel inicial de la carga fiscal.
Este hallazgo coincide con argumentos teóricos (como Jaimović y
Rebelo, 2017) que examinan los efectos distorsionadores de los impuestos y
su capacidad para desalentar el empleo, la inversión y la innovación. Por lo
tanto, el gran coeficiente fiscal negativo de los países desarrollados puede
reflejar simplemente su alta carga fiscal inicial. Nuevas pruebas sobre el
IVA de Gunter et al. (2021), que incluye a América Latina, muestra el
mismo patrón: el coeficiente tributario es esencialmente cero cuando la
carga tributaria inicial es relativamente baja, pero se vuelve cada vez más
negativo a medida que aumenta la carga inicial (ver Figura 5.2).
El mapa 5.1 sugiere que algunos países de América Central y el
Caribe, así como países con impuestos relativamente bajos, como Bolivia y
Paraguay, podrían aumentar las tasas del IVA en caso de una desaceleración
relativamente pequeña del crecimiento, mientras que el mismo aumento de
impuestos lo haría. Resulta en una disminución en países con impuestos
relativamente altos como Argentina y Uruguay. Los resultados de la no
90
linealidad del efecto de los cambios en el impuesto a la renta en la muestra
global, y para el IVA en ALC, sugieren que tales efectos también pueden
ocurrir en los ingresos fiscales totales.
Por lo tanto, la figura 4.5 proporciona una imagen muy básica de
dónde hay oportunidades para mejorar la recaudación de impuestos en ALC
antes de que se materialicen esos grandes efectos negativos en el
crecimiento. Inmediatamente queda claro que la región es muy diferente en
términos de carga fiscal y nivel de impuestos. Muchos países de América
Central y el Caribe (como Costa Rica, Guatemala, Haití y la República
Dominicana) recaudan aproximadamente el 15 por ciento de su producto
interno bruto en impuestos.
En cambio, algunos países sudamericanos (como Argentina y
Ecuador) recaudan aproximadamente el doble del porcentaje y están cerca
del nivel de los países industrializados, por lo que tendrían menos margen
para mejorar la recaudación sin afectar negativamente el crecimiento
económico. También es importante señalar que el nivel de ingresos fiscales
también varía de un país a otro, dependiendo de la prevalencia de los
sistemas públicos de pensiones. Por ejemplo, a diferencia de muchos países
de América Latina y el Caribe, que cuentan con un sistema público de
distribución y pensiones, Chile ha dependido principalmente de un sistema
de capital individual desde 1980. En la práctica, los efectos sobre el
crecimiento y la equidad dependen naturalmente de los instrumentos
utilizados.
91
Figura 5.4
La tasa tributaria inicial es importante para determinar el efecto depresivo sobre el
crecimiento d e elevar el IVA
Fuente: Gunter e t al. (2021).
Nota: IVA = impuesto sobre el valor agreg ado
92
Mapa 5.1
Hay esp acio par a aumentar el IVA en los paí ses de ALC con tas as i niciales bajas p ara e ste
impues to
Fuente: Gunter e t al. (2021).
Nota: Los valores negativos m ás altos indican un mayor efecto depresivo sobre el
crecimiento d e un aum ento en el IVA
Figura 5.5
Ingreso s fi scales (como po rcentaje del PI B)
F
Fuente: Persp ectivas d e la Economía Mund ial (World Ec onomic Outloo k, FMI).Nota: El
panel B excluye a los países del BCCO.
93
5.3 IMPACTO POTENCIAL DE UN AUMENTO EN EL IRPF
La incidencia relativamente baja del Impuesto sobre la Renta de las
Personas Físicas (IRPF) en la región y su potencial progresividad ha puesto
el nivel impositivo de los mayores ingresos en el centro del debate en
muchos países y, por lo tanto, merecen un tratamiento especial en este
análisis. Hasta ahora, la falta de datos administrativos disponibles para la
región ha contribuido poco a la investigación sobre cómo las personas de
altos ingresos, incluidos los empresarios y dueños de negocios más
exitosos, responderían a un hipotético aumento de impuestos.
Su respuesta afecta el nivel real de acumulación y la voluntad de
invertir y participar en actividades productivas (p. ej., Jaimovich y Rebelo,
2017). El primer paso para comprender estas respuestas conductuales es
estimar la llamada elasticidad de los ingresos fiscales (EII) en ALC, que
mide la respuesta agregada de los ingresos ante cambios en las tasas
impositivas netas. En una reciente investigación titulada "Efectos sobre el
ingreso y el trabajo del impuesto sobre la renta de las personas físicas
Cambios en los efectos sobre el ingreso y el trabajo en América Latina:
evidencia de una nueva medida de choques fiscales (Riera-Crichton, Venturi
y Vuletin, 2022), la mayoría de los datos se ha trabajado con información
derivada de estudios realizados en Estados Unidos (y en menor medida en
otras economías desarrolladas).
Las estimaciones de EII a corto plazo en Estados Unidos van desde
0,02 (Sáez, 2004) hasta 1,2 (Mertens & Montiel-Olea, 2018), mientras que
una cifra de 0,02 sugiere que los ingresos son casi insensibles a cambios en
las tasas impositivas, una cifra de 1,2 sugiere una respuesta más que
proporcional de los ingresos a cambios en la tasa impositiva neta. Se sabe
acerca de los cálculos de EII en los países en desarrollo porque los
conjuntos de datos de la Tasa Impositiva Marginal Promedio (AMIITR) no
están disponibles, lo que refleja un acceso limitado a los datos
administrativos sobre las declaraciones de impuestos y los ingresos
declarados sobre las personas físicas en los documentos antes mencionados.
Banco Mundial, Riera-Crichton, Venturi y Vuletin (2022)
construyeron series AMIITR para seis países sudamericanos: Argentina,
Brasil, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Estados Unidos para comparar.
Los autores se basan en las disposiciones fiscales del IRPF (prescritas en
diversas leyes, reglamentos y órdenes) y, de manera crucial, en los ingresos
declarados por las personas en la base de datos de la Encuesta de Hogares.
94
Luego identifican shocks fiscales externos e inesperados y analizan
su impacto. Vale la pena señalar varios hallazgos. En LAC, la carga del
impuesto sobre la renta personal medida por la tasa impositiva marginal
promedio (AMIITR) es relativamente baja debido a la cobertura limitada de
este impuesto, no porque los que ganan más paguen tasas impositivas más
altas pagando tasas relativamente bajas.
La fila 1 de la Tabla 5.1 muestra que AMIITR es mucho más bajo en
una muestra de seis países sudamericanos (5,8 por ciento) que en los
Estados Unidos (24,1 por ciento). Paraguay, que recién introdujo el
impuesto a la renta personal en 2012, tiene el valor más bajo (1,1 por
ciento), mientras que Brasil tiene el más alto (9,3 por ciento). Sin embargo,
estos niveles relativamente bajos de AMIITR no reflejan la estructura de
tasas marginales bajas, sino más bien, el hecho de que la gran mayoría de
las personas debe pagar el margen cero.
Las filas 2 a 6 dividen la distribución del ingreso de cada país en
quintiles y muestran que el impuesto sobre la renta personal se concentra en
el 20 por ciento superior de la distribución del ingreso en los seis. Países
sudamericanos con la excepción de Argentina (aunque el AMIITR de los
cuatro quintiles inferiores es mucho más bajo que el AMIITR del 20 por
ciento superior) y, en menor medida, Perú. Esto difiere de Estados Unidos,
donde incluso el primer quintil se alcanza de forma cuantitativamente
relevante. En consecuencia, las filas 7 y 8 muestran que en estos países las
personas que se encuentran en el 10 por ciento superior de la distribución
del ingreso pagan más. Mientras que la proporción de AMIITR del 10 por
ciento superior al 90 por ciento inferior
95
Tabla 5.1
Estadístic as simp les de la AMIITR a través de una muestra conjunta por región/año para
Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Estados Unidos.
96
97
Fuente: Riera-Crichton, Venturi y Vuletin (2022).
Nota: AMIITR = tasa marginal promedio del IRPF; CV = coeficiente de variación ; Máx.
= máxi mo; Mín. = mínimo; DE = desviación estándar.
En los Estados Unidos es alrededor de 1,6, en Perú es 193, en Brasil
es 77, en Ecuador es 38 y en Argentina es 11. No se calcula para Colombia
y Paraguay (porque el AMIITR medio del 90% inferior es cero). Mirando el
porcentaje anterior (fila 9), AMIITR es casi igual que Estados Unidos (36,9
por ciento) en la mayor parte de la muestra, excepto Paraguay: Colombia
30, por ciento, Brasil 27,3 por ciento. 23,7 por ciento en Argentina, 21,3
por ciento en Ecuador y 17 por ciento en Perú. Por lo tanto, no está muy
claro que haya mucho espacio para aumentar la carga fiscal sobre el uno por
ciento superior.
Alinear la AMIITR de la muestra latinoamericana con la de Estados
Unidos requeriría extender el impuesto a la renta a otros segmentos de la
98
distribución del ingreso. Existe una gran diferencia regional en el IRPF. El
mapa 4.2 muestra que la heterogeneidad del ingreso nacional se refleja en la
diferencia significativa correspondiente en los AMIITR.
Así, el impuesto sobre la renta de las personas físicas no sólo tiene
un carácter más progresivo, sino que también favorece el posible
movimiento de recursos entre regiones geográficas a nivel nacional. El
impacto de un aumento en el impuesto a la renta personal sobre el
crecimiento económico es mayor en ALC que en los Estados Unidos. En
contraste con la estimación máxima de 1,2 para la EII a corto plazo
observada en los Estados Unidos, este número se duplica a 2,5,6 en América
Latina.
La figura 5.6 muestra la respuesta de los ingresos antes de impuestos
acumulados ante un shock exógeno e inesperado del AMIITR, sin
impuestos, en diferentes horizontes temporales (estimados por país). Parte
de este efecto parece provenir del lado del mercado laboral. Riera-Crichton,
Venturi y Vuletin (2022) también examinan la forma en que el impuesto
sobre la renta distorsiona las decisiones de empleo en los márgenes del
mercado laboral extensivo e intensivo y en la informalidad.
La Figura 5.7 muestra los resultados. El panel a muestra que, en el
lado del margen amplio, la participación en el mercado laboral aumenta
(disminuye) tanto a corto como a largo plazo en respuesta a un aumento
(disminución) en la exención de AMIITR. Esta respuesta positiva es
consecuencia del comportamiento tanto del empleado (ver panel c) como del
desempleado (ver panel d). Curiosamente, si bien se produce una respuesta
positiva del empleo inmediatamente después del shock, el desempleo tarda
un poco más en responder con fuerza. Por estas razones, la tasa de
desempleo reacciona débilmente en el primer año (ver panel e) pero
positivamente a partir del segundo año después del choque fiscal. En el lado
marginal intensivo, hay una respuesta positiva de largo plazo en términos
de horas semanales trabajadas por persona (ver panel b). En resumen, como
lo predicen los modelos simples del mercado laboral, la evidencia sugiere
que los aumentos (recortes) del impuesto sobre la renta disminuyen.
99
Figura 5.6
Respuesta a nivel país del ingreso ante s de impuestos ante un shock en la AMIITR
exógeno e imprev isto, neto de impuestos, provocado únicamente por cambios en los
impuestos legislados
Fuente: Riera-Crichton, Venturi y Vuletin (2022).
Nota: Las áreas de color gris oscuro, medio y claro muestran intervalo s de confianza de
68 por ciento, 90 por ciento y 95 por ciento, respectivamen te. AMIITR = tasa marginal
promedio del IRPF.
100
Mapa 5.2
Proporción que representa el 10 por ciento super ior de los contribuyente s, por región de
cada país
Fu en t e: R i e ra-Cri c hton , Ven tu ri y Vul etin ( 2022).
a. E n el caso de Arg enti n a, da d o que l as e n c ue stas de hogare s solo in cluy en á re a s urb a nas, y en a lgu n o s
caso s la muest r a inc l u ye más de un áre a ur b ana po r prov in c i a, el va l or asi g nado a cad a prov i n ci a en el
ma pa es u n p ro me dio po nd era do po r po blac i ón d e la pro po r c i ón qu e r ep resen t a el 10 por cient o superi or
de lo s cont ri b uy en tes de la s áreas urban a s de cad a prov i nci a. La rela c i ón po bla ci ón urba na /ru ra l en la s
prov i ncia s a r g entina s va r ía en t re 7 4 p o r cien to (Mis io n es) y 100 po r c i en to (C iud ad Autón o ma de Bu en o s
Aires ).
b. En e l c a so d e C olomb i a, la s re g io n e s e n b l an co n o est án in c luid a s e n l a s e nc uest a s d e h o ga res d e l
pa ís . Esta s r e gio nes rep re se n tan ap en a s el 3 por c i ento de la po bla ci ó n tota l co lo mb i a n a .
101
Mapa 5.3
Propo rció n que rep resent a el 10 por ciento superio r de lo s con tribu yente s, p or reg ión de cad a
país (si gue)
Fuente: Riera-Crichton, Venturi y Vuletin (2022).
102
Figura 5.7
Cambios en las v ariabl es d e los márgen es extensi vo e in tensivo del merc ado laboral a u n año de
un aum ento de uno por ci en to en la AMIITR n eto de imp uestos
Fuente: Riera-Crichton, Venturi y Vuletin (2022).
Nota: AMIITR = tasa marginal promedio del IRPF.
Aumentar la voluntad de trabajar tanto en márgenes amplios como
intensivos. Luego de fluctuaciones de corto plazo (ver panel f), la
informalidad ocupacional también aumenta (disminuye) luego de un
aumento (disminución) en el impuesto a la renta. El efecto de la política
económica en la recaudación de impuestos, a su vez, producen cambios
compensatorios en las entradas que generalmente no se consideran en
microsimulaciones que no incluyen respuestas de comportamiento.
Como muestra la Figura 4.8, cuando se tienen en cuenta estas
respuestas, el efecto ingreso de un aumento de un punto porcentual en
AMIITR (0,2) es aproximadamente la mitad del de los modelos simples
(0,38) y es potencialmente indistinguible estadísticamente de cero.
Investigaciones previas también sugieren que, al igual que en el trabajo
teórico de Jaimovich y Rebelo (2017), los emprendedores se concentran en
la parte superior de la distribución del ingreso, lo que puede indicar la
presencia de mecanismos distintos a las reacciones del mercado laboral. Un
aumento en AMIITR que permitiría la expansión de la base podría tener un
efecto diferente. De hecho, Estados Unidos amplió su base impositiva sobre
la renta personal después de la Segunda Guerra Mundial.
103
Tabla 5.8
Respuesta a nivel paí s de la r ecaudación del IRPF an te un cambio exógeno e im previsto d e la
AMIITR
Fuente: Riera-Crichton, Venturi y Vuletin (2022).
Nota: AMIITR = tasa marginal promedio del IRPF.
5.4 IMPUESTOS SOBRE LA RENTA DE SOCIEDADES:
TASAS IMPOSITIVAS ELEVADAS, CUMPLIMIENTO
MODERADO.
En los países de ALC, los ingresos por impuestos corporativos son
relativamente más altos que en los países desarrollados, pero más bajos que
en algunas otras regiones (ver Figura 5.9, panel a). Sin embargo, algunos
países fuera de ALC se destacan en comparación con otros grupos de países
con niveles promedio de impuestos sobre la renta de sociedades
particularmente altos (ver panel b en la Figura 5.9). Las teorías sobre los
efectos de los impuestos corporativos variables acerca del crecimiento
económico tienden a centrarse en los Estados Unidos, al respecto la OCDE
104
tiene conclusiones contradictorias. Aunque algunos estudios muestran un
efecto positivo significativo y fuerte de la reducción del impuesto de
sociedades sobre el crecimiento económico (por ejemplo, Arnold et al.,
2011; Lee y Gordon, 2005; Mertens y Ravn, 2013), otros lo encuentran
bastante negativo, insignificante o al menos contradictorio resultados (por
ejemplo, Angelopoulos et al., 2007; Widmalm, 2001; Gale et al., 2015; Ten
Kate y Milionis, 2019). En el gráfico 4.10 se ofrece una solución a estos
hechos aparentemente contradictorios, que muestra que muchos países de
ALC suelen recaudar menos (como porcentaje del PIB) que otros países a
una tasa determinada.
Figura 5.9
Tasa estándar del impuesto sobre la renta de so ciedades, por región del mundo y paí s de
ALC
Fuente: Cálculos propios basados en la Base de Datos Global de Estadísticas Tributarias de la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y datos de KPMG.
Nota: ALC = América Latina y el Caribe.
105
Impuesto sobre Sociedades. En dos tercios de la muestra de ALC, la
recaudación del impuesto sobre la renta de las empresas es inferior a lo
esperado (es decir, por debajo del umbral ajustado a nivel mundial). Esta
“ineficiencia” en la recaudación tributaria corresponde a situaciones
conocidas como la evasión fiscal y la alta informalidad (ver Gráfico 2.11).
Aunque algunos debates recientes sobre política económica han apoyado un
aumento en la tasa del impuesto corporativo, la evasión de impuestos podría
aumentar si dicho aumento de impuestos entrara en vigor. Ciertamente,
existe un caso para un mayor escrutinio y control para reducir la evasión
fiscal, aunque es posible que la única razón por la que no existe una mayor
resistencia a la ya muy alta carga fiscal sobre las empresas sea
precisamente porque la evasión fiscal es posible. De esta manera, una
reducción de la evasión fiscal (¿si es posible a qué costo?) podría conducir
en principio a una reducción de la producción. Cambiar a un sistema "más
limpio" puede significar un mejor cumplimiento a precios más bajos.
106
Figura 5.10
Muchos paí ses d e ALC su elen rec audar menos (co mo porcent aje del PIB) q ue otros país es p ara
el mismo niv el de carg a tributaria
Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial utilizando datos de KPMG (para la
tasa tributaria sobre la renta de socied ades) y de la Base de Datos Global de
Estadístic as Tribu tarias de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE) (para la recaudación tributaria sobre la renta de soci edades).
Nota: ALC = América Latina y el Caribe; Industrial = países que se adhirieron a la
OCDE antes d e 1980 y que cuen tan con una población del al menos un millón.
107
Figura 5.11
Muchos países de ALC suelen mo strar niveles más altos de informalidad que otros
países para el mi smo nivel de carga tr ibutaria
Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial utilizando datos de KPMG (para la
tasa tributar ia sobre la renta de sociedades) y Medina y Schneider (2018) (para el
tamaño de la e conomía informal).
Nota: ALC = América Latina y el Caribe; Indu strial = países que se adhirieron a la
OCDE antes d e 1980 y que cuen tan con una población del al menos un millón.
Los gobiernos también pueden lograr un ajuste fiscal aumentando el
gasto público y recortándolo cuando se perciba que el desempeño
económico o social es débil. Este esfuerzo tiene el beneficio adicional de
ser una puerta de entrada a muchas reformas destinadas a crear un estado
más eficiente y receptivo. No todo el gasto del sector público es igual en
términos de impacto en el crecimiento o el capital.
La austeridad efectiva requiere detalles y desgloses además del gasto
público total. La Figura 5.12 muestra los principales componentes del gasto
público básico en mercados emergentes típicos. Un desglose del gasto
público ampliamente utilizado (gasto total sin pago de intereses) separa las
partidas de gasto que exige la ley (gasto automático) de las que quedan a
discreción del gobierno actual (gasto discrecional). Los dos tipos
principales de gasto automático son la seguridad social y el seguro de
desempleo. Los ingresos sociales, por otro lado, se dividen en seguros
sociales, que se refieren principalmente a pensiones de vejez o invalidez, y
108
programas de apoyo familiar. En teoría, los gastos de las transferencias
sociales de ingresos dependen de parámetros estructurales como el nivel de
pobreza o la estructura de la población.
El gasto discrecional consiste principalmente en el consumo público,
que incluye el gasto relacionado con la producción de bienes y servicios
públicos, incluida la compra pública de bienes y servicios intermedios, el
pago de salarios públicos y la inversión pública. La siguiente discusión
presenta tres conjuntos de hallazgos empíricos recientes que contribuyen a
los debates más acalorados sobre la posibilidad de un ajuste presupuestario
al reducir los gastos en cada una de estas categorías.
El primer grupo se refiere al impacto de la desinversión del sector
público, un método de ajuste común en muchos países de América Latina y
el Caribe. Los resultados muestran que este tipo de reducción del gasto es
especialmente perjudicial para la actividad económica, especialmente en
relación con el crecimiento económico a medio plazo. El segundo grupo se
refiere al impacto de los recortes en las prestaciones sociales (tanto
familiares como asistenciales). Los resultados muestran que este tipo de
operación de regresión también es recesiva en el corto plazo, debido a que
la población más vulnerable de la región vive al día. Un tercer conjunto de
observaciones muestra cómo reducir el desperdicio y la ineficiencia en el
sector público puede convertirse en un tipo de ajuste de "gasto" que
ayudaría a los gobiernos a recuperar la confianza de sus poblaciones.
109
Figura 5.12
Gasto público en los mercados emergentes.
Fuente: Riera-Crichton y Vuletin (2022).
5.5 REDUCIR LA INVERSIÓN PÚBLICA: UNA SOLUCIÓN
RÁPIDA CON REPERCUSIONES DRÁSTICAS Y
DURADERAS SOBRE EL CRECIMIENTO.
La reducción de la inversión pública es una forma muy popular de ajuste fiscal en
los países de América Latina y el Caribe. Casi el 0 por ciento de los ajustes fiscales basados
en el gasto en ALC dependen principalmente de recortes en la inversión pública (Balestrini
et al., 2022), aunque ALC tiene el porcentaje más bajo de inversión.
110
Figura 5.13
Inversión pública en todos los países en desarrollo.
Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial.
De todas las regiones en desarrollo (ver panel a en la Figura 4.13) y
el nivel de inversión pública varía mucho entre los países de ALC (ver
panel b en la Figura 4.13). En tiempos difíciles, las inversiones del sector
público, debido a su rigidez y falta de una base de selección efectiva,
pueden parecer un blanco fácil de cortar: sus beneficiarios a menudo se
encuentran en un futuro lejano. En otras palabras, reducir la inversión
pública, especialmente en tiempos difíciles, puede volverse más aceptable
políticamente que recortar el gasto corriente porque los costos de reducir la
inversión son más difíciles de percibir por los votantes. Sin embargo, los
recortes en la inversión pública pueden generar costos significativos y
reducir el crecimiento a largo plazo (Izquierdo et al., 2019).
111
La inversión del sector público no solo aumenta la demanda agregada,
sino que también aumenta la productividad del sector privado. A diferencia
del consumo del sector público, las inversiones del sector público mejoran
directamente la capacidad productiva de la economía al aumentar los
rendimientos marginales del capital y la mano de obra privados. Con el
tiempo, esto tendrá un impacto positivo y una sinergia tanto en la inversión
privada como en el consumo.
Asimismo, y de acuerdo con este tipo de razonamiento clásico, cuanto
menor sea el stock inicial de capital público, mayor será el efecto de un
aumento de la inversión pública sobre la producción. En particular, cuando
el stock inicial de capital público es bajo, como en los países de ALC, la
productividad marginal por unidad de inversión pública adicional es alta.
Con inversión privada adicional, estas inversiones del sector público
aumentan los multiplicadores de la inversión del sector público. La Figura
5.14 muestra estos mecanismos en funcionamiento cuando el stock inicial
de capital público es alto (Paneles a.1, b.1 y c.1) o bajo (Paneles a.2, b.2 y
c.2).
112
Figura 5.14
Multiplicdores de la Inversión Pública.
Fuente: Izquierdo et al. (2019).
113
Mapa 5.3
Estimacion es de los multiplicadores de la inversión pública en todo el mundo
Fuente: Izquierdo et al. (2019).
Las estimaciones de los coeficientes de inversión del sector público
en diferentes partes del mundo respaldan la conclusión de que, en promedio,
ALC (Mapa 5.3) tiene grandes brechas de infraestructura y, por lo tanto, un
alto rendimiento potencial de la inversión del sector público. La
importancia de la inversión pública como motor del crecimiento económico
también se aplica al interior de los países.
Por ejemplo, la evidencia de las provincias argentinas que se centran
en un tipo particular de inversión del sector público carreteras
pavimentadas (Izquierdo et al., 2019) también muestra cómo la inversión
pública puede tener un fuerte efecto multiplicador inicial y puede
desarrollarse dinámicamente con el tiempo (ver mapa 5.2). La provincia de
Buenos Aires, que representa casi el 0 por ciento del PBI de Argentina y
casi lo triplicó en los 50 años entre 1964 y 2014, apenas logró aumentar su
red vial pavimentada (menos del 10 por ciento de aumento de 4.300 km) en
1964 a unos 4.700 kilómetros en 2014). Así, el índice de inversión de este
país se duplicó de 0,80 a 1,50 durante este período. Por el contrario, la red
de carreteras asfaltadas en la provincia de La Rioja casi se ha
quintuplicado. Como resultado, el índice de inversión del estado cayó de
1,62 a casi cero. Tanto la teoría económica como la evidencia empírica
114
respaldan una conclusión muy sólida. Dados los beneficios potenciales
tanto en términos de mano de obra como de capital privado- de los déficits
de infraestructura en América Latina y el Caribe, se debe resistir la
tentación de equilibrar el presupuesto para retrasar la inversión pública.
Mapa 5.4
Evolución a lo largo de 50 años de los multiplicadores de la inver sión pública en las
provincias argentin as
Fuente: Izquierdo et al. (2019).
5.1.1 REDUCIR LAS TRANSFERENCIAS A LAS
PERSONAS MÁS VULNERABLES.
Otro objetivo común de los recortes, especialmente en tiempos de alta
inflación, son las transferencias sociales de ingresos: transferencias de
ingresos principalmente relacionadas con la seguridad social y las
pensiones (Galeano et al., 2021; Balestrini et al., 2022). En los países
industrializados, este tipo de gasto es bastante rígido en términos reales
(excluyendo la inflación) porque está automáticamente indexado a la
inflación. Sin embargo, muchos países en desarrollo no han implementado
estos mecanismos automáticos de indexación de pensiones (Mapa 5.5).
115
Esta ausencia, combinada con una inflación de moderada a alta, hace
que esta fuente de ajuste fiscal sea muy atractiva para muchos gobiernos,
dada la gran participación de las pensiones en el gasto total. Este tipo de
ajuste fiscal en ALC es en gran medida regresivo porque la mayoría de los
pensionados de la región tienen ingresos muy bajos, a diferencia de los de
la mayoría de los países industrializados. Además, el efecto negativo de
recortar las transferencias sociales de ingresos en la actividad económica es
grande a corto plazo, porque los coeficientes de las transferencias sociales
de ingresos son bastante altos en los países de ALC (Bracco et al., 2021).
Esto se debe principalmente a que una parte importante de la
población vive al día (ver Figura 4.15). Debido a la falta de ahorro o
crédito, estos individuos y hogares no pueden mantener sus niveles de
consumo ahorrando o endeudándose en el mercado financiero. Así es como
gastan la mayor parte de sus transferencias. Mientras que la proporción de
la vida cotidiana es de alrededor del 23 % en los países desarrollados y del
8 % en los países en desarrollo, la cifra es de alrededor del 60 % en los
países de ALC.
Mapa 5.5
Existen ci a de mecani smos automáti cos d e indexació n b asados en pre cios alrededor del mundo ,
circa 20 19
Fuente: Galeano et al. (2021
116
Figura 5.15
Porcen taje d e in divid uos qu e viven al d ía en los paí ses ind ustri alizad os y emergentes
(porc entaje de l a població n)
Fuente: Bracco et al. (2021).
Si bien no hay duda de que se necesitan reformas de las pensiones en
muchas partes del mundo en desarrollo, es decir, aumentar la edad de
jubilación, controlar el número y el tamaño de las pensiones no
contributivas y abordar su naturaleza a menudo regresiva, la inflación es
rudimentaria y común una adaptación que podría empujar a muchos hogares
vulnerables a la pobreza.
5.1.2 REDUCIR EL DESPERDICIO Y LA
INEFICIENCIA: ¿UNA FORMA “GRATUITA” DE
RESTAURAR LA CONFIANZA PÚBLICA?
Como ya se discutió en muchos medios políticos y de investigación,
el despilfarro y la ineficiencia del gasto público actual en ALC es
significativo y, en teoría, podría redirigirse a prioridades con un mayor
retorno económico o social. Como se muestra en la Figura 4.16, la cantidad
de fugas en forma de transferencias, desperdicio de contratación y
eficiencias salariales varía entre países, pero es significativa. De hecho,
117
dado que estas estimaciones de desperdicio e ineficiencia son de 2018, se
espera que las cifras sean aún mayores en este momento, ya que el aumento
de los precios del petróleo y otros productos básicos ha aumentado la carga
de los subsidios en 2018 en la región. En promedio, este costo es de
aproximadamente el 4 por ciento del PIB (panel a) y el 17 por ciento del
gasto público total (panel b). Reducir el despilfarro y la ineficiencia como
fuente importante de ajuste presupuestario. Cabe señalar que, en la mayoría
de los países de América Latina y el Caribe, los costos financieros
estimados de estas tres fuentes de despilfarro y las ineficiencias del sector
público representan un porcentaje significativo de sus déficits
presupuestarios finales. Aunque estos
Figura 5.16
Costo del d espilfarro e inefi ciencias en el g asto públ ico de ALC co mo porcentaje de l PIB y del
gasto d el s ector p úbli co
Fuente: Panel a: Izquierdo, Pessino y Vuletin (2018). Panel b: Cálculos del personal del Banco Mundial con
base en Izquierdo, Pessino y Vuletin (2018).
Nota: ALC = América Latina y el Caribe
118
Figura 5.17
Costo del d espilfarro e inefi ciencias en el g asto públ ico de ALC co mo porcentaje de l PIB y del
gasto d el s ector p úbli co
Fuente: Panel a: Izquierdo, Pessino y Vuletin (2018). Panel b: Cálculos del personal del
Banco Mundial con base en Izquierdo, Pessino y Vuletin (2018).
Nota: ALC = América Latina y el Caribe.
119
Figura 5.18
Costo del desp ilfarro e inefic iencias en el gasto público de ALC, como porcentaje de los
déficits fiscales gen erales en 2021
Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial con base en Izquierdo, Pessino y
Vuletin (2018).
Nota: ALC = América Latina y el Caribe.
Figura 5.19
Rendimiento del Gasto Público bajo d iferente s niveles de eficienc ia.
Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial con base en Izquierdo et al. (2018).
Nota: La s líneas punteadas indican el intervalo de confianza de 95 por ciento para el
efecto del gasto corriente. Lo s indicadores de eficiencia se basan en un índice derivado
del Foro Económico Mundial sobre la calidad de la s instituciones públicas.
120
Aunque los porcentajes varían ampliamente entre los países de ALC,
con dos tercios de los países de la muestra con dinero más que suficiente de
sus fuentes de residuos e ineficiencias del sector público para cubrir su
déficit presupuestario total en 2021 (ver Figura 4.17). ). De esta forma,
tendría sentido incrementar los esfuerzos para reducir este tipo de
despilfarro en el gasto público, por ejemplo, mejorando los mecanismos de
transparencia, control y aplicación de la ley, incluido el papel central del
poder judicial.
Tipo de ajuste de impuestos "Sin costo". A diferencia de otras
medidas de ajuste fiscal, la reducción del despilfarro y la ineficiencia no
parece tener un impacto macroeconómico significativo. La figura 4.18
prueba que si existen diferencias en la actividad de consumo público entre
las economías más eficientes y las menos eficientes. Compara los índices de
costos de los países más eficientes (Panel a) y menos eficientes (Panel b)
del mundo, clasificados por un índice derivado de los Indicadores de
Calidad Institucional del Foro Económico Mundial.
El consumo público en una economía eficiente crece de forma
relativamente grande y continúa. La economía más débil no tiene ganancias:
la relación de gastos es estadísticamente indistinguible de cero. En otras
palabras, el consumo ineficiente significaría no consumir nada. Por otro
lado, el tamaño de los coeficientes de gasto total puede crecer mucho si el
gasto público se realiza de manera eficiente, de modo que el rendimiento
acumulado del coeficiente de gasto público primario alcance casi 2 USD por
año. Los altos niveles de desperdicio e ineficiencia en el sector público
debilitan la confianza de la gente en el gobierno. Uno de los factores más
importantes que contribuyen al despilfarro administrativo y la ineficiencia
es la corrupción en el sector público (ver panel a en la Figura 4.19). Por lo
tanto, no sorprende que una de las principales consecuencias del aumento
de la corrupción pública sea el debilitamiento de la confianza en el
gobierno (ver panel b en la Figura 5.19).
121
Figura 5.20
Det er minant es y consecuenci as d e un ni vel alto de d espil farro e inef ici encia en el se ct or
públi co
Fuente: Panel a: Para el eje x, Guía Internacional de Riesgo País (ICRG, por sus sigla s
en inglés) 2018. Pa ra el eje y, cálculos del personal del Banco Mundial con base en
Izquierdo, Pessino y Vuletin (2018). Panel b: Par a el eje x, Guía Internacional de
Riesgo País (ICRG, por sus siglas en inglés) 2018. Para el eje y, Monitor Global
Wellcome 2018.
Nota: ALC = América Latina y el Caribe. “Confianza en el gobierno” se define como la
relación de encuestados que respondieron “Mucho” o “Algo” a la pregunta “¿Cuánto
confía usted en el gobierno nacional de este país?” en el Monitor G lobal Wellco me
2018.
122
Figura 5.21
Confian za d e las p erso nas en el gobi erno, por r egión
Fuente: Monitor Global Wellcome 2018.
Nota: “ Confianza en e l gobierno” se define como la relac ión de encuestados que
respondieron “Mucho” o “Algo” a la pregunta “¿Cuánto conf ía usted en el gobierno
nacional de este pa ís?” en el Monitor Global Wellcome 2018.
Además, ALC es la región con la confianza gubernamental más baja
del mundo (ver Figura 4.20). En conjunto, la evidencia indica que existe un
margen considerable para reducir el desperdicio y aumentar la eficiencia del
gasto público en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe.
Estos esfuerzos pertenecen principalmente a los gobiernos de la
región. En promedio, alrededor del 17 por ciento del gasto total se
desperdicia o se asigna incorrectamente a los grupos más vulnerables. Las
medidas destinadas a reducir el desperdicio y promover la eficiencia no
tienen un impacto negativo significativo en la macroeconomía e incluso
pueden contribuir a restaurar la confianza social.
Dadas las crecientes tensiones sociales, es importante que los
gobiernos de la región busquen opciones de adaptación "gratuitas" que no
reduzcan los beneficios ni alimenten el descontento social, especialmente
considerando cómo las redes sociales salvan las brechas. Se incrementó
durante la pandemia algunas transferencias, como las transferencias de
combustibles, constituyen gran parte del gasto público en algunos países y
han demostrado ser regresivas y ambientalmente desfavorables, además de
no tener un efecto visible en el desarrollo del capital humano de las
familias más pobres. A largo plazo sería conveniente eliminarlos, aunque a
123
corto plazo sería replantear una mejor distribución supondría un importante
ahorro de costes. La protección de la inversión del sector público,
especialmente en infraestructura, también parece ser extremadamente
importante como determinante del crecimiento económico a largo plazo y el
desbloqueo de sinergias positivas con la inversión privada. Finalmente, si
bien los aumentos de impuestos son la opción correcta, los gobiernos,
especialmente en países con cargas fiscales ya altas, deben ser cautelosos al
tratar con distorsiones macroeconómicas y del mercado laboral
potencialmente significativas. Este es un tema muy importante en una
región que tradicionalmente ha utilizado los aumentos de impuestos como
medio de ajuste presupuestario.
124
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Biografía de los autores
JORGE LUIS VARGAS ESPINOZA
Natural de Arequipa. Post Doctor en Ciencias – Universidad Nacional Hermilio
Valdizan de Huánuco. Doctor en Gestión Empresarial – Universidad Nacional
Hermilio Valdizan de Huánuco. Magister en Gestión empresarial - Universidad
Nacional Hermilio Valdizan de Huánuco. Economista. Universidad Católica de
Santa María. Bachiller en Administración de Empresas. Universidad de Huánuco.
Bachiller en Ciencias Contables y Financieras. Universidad Privada de Pucallpa.
He publicado 17 artículos en revistas indexadas He laborado en diversas
instituciones como: Coordinador de la Facultad de Gestión de Organizaciones
Universidad Nacional Intercultural Fabiola Salazar Leguía de Bagua, Rector de la
Universidad Privada de Pucallpa, Vicerrector de la Universidad Privada de
Pucallpa, director de la Escuela Profesional de Administración de Negocios.
Universidad Privada de Pucallpa, director general del Instituto Central de
Investigación e Innovaciones Tecnológicas. Universidad Privada de Pucallpa.
Director General de Gestión de la Calidad, Editor en jefe de la Revista Cultura
Viva Amazónica. Cuenta con estudio en diversos diplomados.
128
HUMBERTO ESCUDERO VASQUEZ
Natural del Distrito de Juanjui, Provincia de Mariscal Cáceres, del Departamento
de San Martín, es Ing. Químico – tecnólogo, egresado del instituto politécnico de
Novopólotsk- republica de Bielorrusia. Obtuvo el tituló y grado máster of science
en ingeniería en 1992, dicho grado ha sido reconocido por la SUNEDU el 20 de
marzo del 2015 mediante la resolución N° 0669-2015-SUNEDU. Obtuvo el título
de licenciado en educación en la especialidad de matemática y física en la
universidad Cesar Vallejo de Trujillo en el 2008. En mazo de 2012 obtuvo el
título de 2° especialidad en didáctica del idioma inglés en la Universidad Pedro
Ruiz Gallo de Lambayeque. Ha trabajado como catedrático en la universidad
nacional de Ucayali dictando los cursos de matemática y estadística desde el año
2013. En el 2008 trabajo en la escuela superior de formación técnica de la policía
nacional – Pucallpa, dictando el curso de Razonamiento Matemático. Trabajo
como docente en la universidad Alas Peruanas dictando los cursos de matemática
y física en la facultad de ingeniería civil y los cursos de matemática I y II en la
facultad de ciencias contables. Fue docente a tiempo parcial en la universidad
privada de Pucallpa. Actualmente sigue trabajando como docente contratado en la
escuela profesional de Ingeniería Civil de la Universidad Nacional de Ucayali.
129
WILY LEOPOLDO VELÁSQUEZ VELÁSQUEZ
Natural de Puno. Cuenta con el grado de Bachiller en Administración, título
profesional de Licenciado en Administración, Grado académico de Magister en
Contabilidad y Administración, mención en Administración y Finanzas, estudios
concluidos de Doctorado en Administración y segunda especialidad de Didáctica
Universitaria. Gerente General de la empresa ALPHA & VF Servicios Múltiples
S.A.C. Decano Regional del Colegio de Licenciados en Administración CORLAD
Puno, docente de la Escuela Profesional de Gestión Pública y Desarrollo Social
de la Universidad Nacional de Juliaca, Docente de la Escuela Profesional de
Administración de Empresas de la Universidad Nacional Tecnológica de Lima
Sur. docente de la Escuela Profesional de Administración de la Universidad
Nacional del Altiplano Coordinador Académico de la Escuela Profesional de
Administración y Marketing de la Universidad Andina Néstor Cáceres Velásquez,
funcionario del Ministerio del Interior y Superintendencia Nacional SUCAMEC.
Docente de la Escuela Técnico Superior ETS PNP. Administrador de la empresa
SIGMA S.A.C.
130
ZULEMA VELÁSQUEZ VELÁSQUEZ
Natural de Puno. Cuenta con el contando con el grado de Bachiller en Economía,
Título Profesional en Ing. Económica, estudios concluidos en maestría de Gestión
Pública y segunda especialización en… Asesor Comunal Rotativo de Grupos de
Pro Mujer Puno, Analista de créditos de la Caja Municipal y Crédito Cusco S.A: -
Agencia Abancay, Asesor de Negocios de la Caja Rural de Ahorro y Crédito “los
Andes” S.A. Puno, Docente de la facultad de Ing. de Sistemas de la Universidad
Andina Néstor Cáceres Velásquez, Promotora de la Caja Municipal Arequipa de
Puno.
131
GIOVANA ARASELI FLORES TURPO
Natural de Puno. De profesión Licenciada en Administración, con maestría en
Contabilidad y Administración, mención Administración y Finanzas, con estudios
concluidos de Doctorado en Administración, segunda especialidad de Didáctica
Universitaria, docente de la Universidad Nacional del Altiplano, docente de la
Universidad Nacional Intercultural Fabiola Salazar Leguía de Bagua, docente de
la Universidad Andina Néstor Cáceres Velásquez docente en la Universidad
Privada San Carlos. Experiencia Laboral en el Sistema Financiero especialista en
Microfinanzas, Administradora en la empresa ALPHA & VF SERVICIOS
MULTIPLES SAC. Administradora en Proyecto del Gobierno Regional de Puno,
Facilitadora Financiera en FONCODES.
132
Depósito Legal N°: 2022-12228
ISBN: 978-612-49137-0-9
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